2873
Андрій Зінченко: норми споживання газу без лічильника. Вчора, сьогодні, завтра (частина 1)
— Енергетика
Непросто розібратися в хитросплетіннях нормативного регулювання та реальній меті зацікавлених сторін. Але ми спробуємо.
Історія питання
Незважаючи на те, що жителі пострадянського сонячного Туркменістану донедавна взагалі не оперували такими поняттями як «платний газ для побутового використання», в СРСР, з якого вийшла, в тому числі і ця держава, питання технології обліку використання газу споживачі ставили цілком предметно.
Так, якщо звернутися до Правил подачі газу магістральним газопроводам і споживачам, затверджених Постановою Державного арбітражу СРСР від 31 липня 1961 р. N П-1, то там можна прочитати, що, кількість поданого газу визначається за контрольно-вимірювальними приладами постачальника або газопостачальної організації або споживача. Причини такого підходу на той час досить прості і розкриваються в цьому ж документі, де вказано, що підставою для укладення договорів на подачу газу є план розподілу газу, затверджений Держпланом СРСР для союзних республік, міністерств і відомств СРСР або Держпланом союзної республіки для споживачів республіки відповідно до державного плану видобутку газу, і фонд на газ, виділений підприємствам і установам відповідним органом на місцях.
Тобто основне, але не єдине завдання обліку в той період полягало саме в дотриманні балансу видобуток-споживання. Незважаючи на великі запаси природного газу в СРСР його ще потрібно було видобути і поставити в точки споживання трубопроводами. В екстреному випадку тиск в газопроводі піднімати нескінченно не можна. Та й науково обґрунтовані характеристики експлуатації газових свердловин на той час були непогано обкатані і становили близько 20-25% дебіту повністю відкритої свердловини. Про це можна дізнатися, наприклад, у виданні Державного науково-технічного видавництва нафтової і гірничо-паливної літератури за 1946 рік «Видобуток газу».
Там же прямо вказано, що видобуток газу з надмірним відсотком відбору може мати руйнівні наслідки. При цьому в той час регуляторні потужності в газопостачанні були явищем дорогим і не особливо поширеним, незважаючи на більш ніж 100-річну історію газифікації взагалі. А до проектів підземних сховищ, що створюються технологією ядерних вибухів, були ще десятиліття НДДКР, наприклад, південно-сейсмічної експедиції Мінсредмашу поблизу Азгіра – близько 70 км. від м. Харабалі.
Природно, що планова економіка мала спиратися на якісь наближені до реальності цифри при затвердженні в першу чергу лімітів споживання, позаяк з виробничими потужностями та транспортуванням ситуація була умовно-зрозумілою. І підходи до отримання таких цифр звичайно ж були встановлені. Так, наприклад, існували «Загальні положення про прорядок обліку і контролю витрат палива…». У редакції 1982 р., затвердженій Державним комітетом СРСР з науки і техніці, Держпланом СРСР і Держстандартом зокрема зазначено, що хоча приладовий спосіб є основним способом обліку, але якщо річне фактичне енергоспоживання (для діючих підприємств та організацій) або проектне (для проектованих підприємств і організацій) виявилося нижче 350 000 куб. м. газу, то прилад обліку не встановлюється, а для визначення витрати енергоресурсів або енергоносія застосовується розрахунковий або дослідно-розрахунковий спосіб.
Розрахунковий метод обліку передбачає визначення витрат енергоресурсів в разі, якщо приладовий спосіб технічно неможливий або економічно недоцільний. Дослідно-розрахунковий спосіб передбачається у випадках, якщо встановлення приладу економічно недоцільне, а застосування тільки розрахункового способу не забезпечує необхідної точності визначення даного показника.
Дослідно-розрахунковий спосіб заснований на поєднанні разових вимірів показника за допомогою переносних приладів з подальшим використанням розрахункових способів. Тобто реальні витрати палива оцінювалися далеко не з ідеальною точністю. І це під час запусків автоматичних станцій на інші планети. Але, схоже, такий стан речей в загальному був прийнятним, особливо на тлі того, що тотальне встановлення лічильників вважалася економічно невиправданими.
З іншого боку, приблизність розрахунків кінцевого споживання може пояснюватися наявністю в т.ч. нормативних втрат – адже абсолютне виключення втрат в результаті негерметичності газопроводів можливе лише в теорії. На практиці існує техногенний фактор (витрати на ті ж компресорні станції, витоки), природний (в частині зовнішнього впливу на інфраструктуру) і, особливо сьогодні, антропогенний. Ну й інші.
В СРСР Правила користування газом в народному господарстві наказували нормувати витрату за галузевими методиками і інструкціями з нормування. Так само пропонувалося норми витрати газу переглядати (але не частіше ніж один раз на квартал) і в разі заміни або реконструкції обладнання, зміни номенклатури виробів або завантаження обладнання або завершення проведення організаційно-технічних заходів, що викликали зміну витрати газу.
Вчитуватися в радянські методики сьогодні має сенс в основному академічно. У нашому випадку важливий сам факт їх передбачення і використання нехай і для дещо інших, ніж соціальне забезпечення, первинних цілей. Але про це нижче. Важливо зрозуміти, що розрахунок виконувався в першу чергу для забезпечення балансування і безперебійності роботи системи газопостачання в цілому. Для чого, наприклад, в окрему групу споживачів виділялися електростанції і промислові підприємства, газопостачання яких в періоди похолодань і в інших необхідних випадках повинно регулюватися шляхом часткового або повного перекладу їх на резервні види палива.
У зв’язку з цим, а також з огляду на очікувані і непередбачені втрати, розрахункові витрати навряд чи мало сенс занижувати. Та й мало хто б посмів.
Період після розпаду
Новий час приніс нові реалії. Незважаючи на те, що відразу після розпаду СРСР вартість газу для споживачів, особливо побутових, позамежною ніколи не була, радикально змінилася фінансово-економічна суть роботи системи газозабезпечення.
В умовах, коли об’єктивні обсяги споживання газу населенням достовірно не знав ніхто, світло побачив епохальний, як ми зрозуміємо пізніше, документ – Постанова КМУ №619 від 8.06.96 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників», який по суті (крім контексту) складався з одного речення – затвердити норми.
Мотивувальної частини, що характерно, постанова не містила взагалі. Це в подальшому буде не менше значущим моментом у всій «газовій історії», ніж сама постанова. Ні відсилань до методик, ні хоч якихось обґрунтувань проголошуваних цифр. Чи стало на той момент поставлятися споживачам більше газу? Чи стали споживачі його активніше використовувати? Питання, звісно, риторичні. А ось платити споживачі стали явно більше.
Чорні газово-бюджетні діри
І хоча питома вага витрат на газ у більшості бюджетів катастрофічною не була, в середньому по країні це номінально істотно підняло заробітки газопостачальних організацій. Одночасно це дозволило максимально покрити безповоротні втрати енергоносія, якими вони б не були.
Вище ми писали про антропогенний фактор – практика незаконних врізок у газопровід існує не з учорашнього дня, інші форми незаконного і неврахованого споживання газу навіть тими споживачами, які мають вузли обліку, теж не є дивиною для газівників. І корупція на рівні окремого постачальника тут так само є далеко не останнім чинником збитків.
Традиційні ж втрати нікуди не зникають і планомірно збільшують розрив між показниками вузлів обліку оптових постачальників і фактичною реєстрацією комерційного споживання в поєднанні з завжди присутньою часткою неплатежів з різних причин.
Таким чином підвищений норматив дозволяв вирішувати питання балансування, але вже не радянського народногосподарського, а сучасного – приватно-комерційного. Такі норми покривали дуже багато чого, і чим більше споживачів в такій ситуації не мали лічильників – тим вигіднішою була ситуація для постачальника в широкому сенсі.
Відповідно і мотивувати населення вести облік ніхто по суті не поспішав – спробуйте переконати середню сім’ю зі звичайною газовою плитою поставити власним коштом лічильник розміром з півтелевізора на зварних з’єднаннях при тому, що слюсар, який прийшов з пальником напереваги, переконує господиню, що поставити його можна лише в найбільш незручному місці недавно відремонтованої кухні.
Зрозуміло, що поки плата за газ не викликала внутрішнього неприйняття господарями навіть того житла, що не експлуатувалося з різних причин, громадяни платили. А лічильники розміром з водомір на території незалежної мабуть не росли – тільки розміром з півтелевізора і більше. Схоже, що наукова і виробнича база не могла потягти таку розробку рівня космічних технологій, а постачальники на наявні рішення подібного формату дивилися зі зрозумілих причин неоднозначно.
Зародження, розвиток та вихід внутрішнього газового конфлікту
Час минав, а норми діяли. Без методики розрахунку. При цьому в окремих колишніх союзних республіках такі норми як інструктивні документи були створені досить швидко і чому такі традиційно були взяті за основу при розробці вітчизняних, публічно ніколи не оголошувалося.
Дивно, але протрималися вони до 06.08.2014, коли були відкориговані постановою КМУ №409. Історичний контекст відомий. Примітно, що в самій постанові мотивувальна частина політкоректно «неконкретна» в своїй лапідарності. Там повідомляється, що питання врегульовані з метою забезпечення державних гарантій у сфері житлово-комунального обслуговування та приведення існуючих норм споживання до їх, увага, фактичного обсягу і т.д. конкретики знов ніякої, але норми адміністративно понизили до відомих «6-9-18».
Розвиток фінансово-енергетичних подій в країні менш ніж через рік матеріалізувати нову, воістину Чеховську, постанову КМУ №237 від 29.04.2015, яка складалася взагалі по суті з 2 рядків – внести в вищеназвану постанову №409 зміни, замінивши цифри норм споживання з «6-9-18» на «3-4,5-9».
На цей раз скорочення надходжень на рахунки газовиків змусило останніх звернутися до суду при моральній підтримці громадської організації «Асоціація газового ринку України». Справу КМУ програв на підставі того, що зазначена постанова не була опублікована до її прийняття, що обмежило потенційних бажаючих внести свої пропозиції та зауваження по проекту.
Кидок прогином
Не виконати рішення суду КМУ не міг, але зробив це своєрідно – постанова КМУ №237 скасована постановою КМУ№204 від 23.03.2016, але одночасно було виправлено постанову №409, а перед цим було прийнято постанову №203 від того ж 23.03.16 з встановленням норм споживання природного газу без лічильників за схемою «4,4-7,1-14».
Рішення суду – це звичайно важливо, але, як виявилося, політична складова не такий же, але не сильно менше істотний фактор. Нагадаємо – протистояння газового бізнесу і уряду відбувається в цілком конкретному історичному і, що не менш важливо, фінансово-політичному контексті.
Звідки ж цифри або метод «Стелі»?
Саме час запитати, а чому затверджувані цифри були саме такими, а не іншими? Адже сьогодні до кінця не зрозуміло, чи можна однозначно довіряти статистичним даним навіть щодо споживачів, у яких прилади обліку фактично є, бо, наприклад, лічильники з немагнітними компонентами стали масово впроваджувати відносно недавно та інше.
А ось тут необхідно дати посилання на відповідне повідомлення, опубліковане на сайті КМУ з якого ми дізнаємося, що прийняті норми розроблені на підставі розрахунків Міненерговугілля і якогось ДП «Кременецьке управління з постачання і реалізації газу», а також інформації НКРЕ про фактичне споживання газу за останні 3 роки.
Якщо проект готувався Міненерговугілля, то в комплекті з ним зобов’язана була йти пояснювальна записка. Можливо, там ми знайдемо щось на зразок ТЕО для вирішення, яке так чи інакше стосувалося кожного. З пакетом супровідних документів можна ознайомитися за посиланням.
Аналітика, звичайно, наведена досить тезово. Так, норма в 4,4 куб. м. для випадку плити та централізованого гарячого водопостачання обґрунтовувалася тим, що нібито був проведений аналіз 9 газорозподільних компаній без вказівки назв, які ніби як дали інформацію про споживання газу абонентами помісячно за 09-12 місяці 2014-го і за 01-08 місяці 2015-го.
Аналіз також був проведений по 15380 абонентах в контрольних групах, де споживання чітко контролювалося представниками газівників. Можливо, хтось з цих 15380 абонентів зараз читає цей матеріал і заявить про свою участь в дослідженні.
Матан? Ні, не чули
За підсумками Міненерговугілля вирахувало середнє споживання в опалювальний та міжопалювальний сезон, а річна норма порахована як середньозважене споживання за рік. І наче … все. Наскільки репрезентативна вибірка і результат взагалі – питання. Матан? Ні, не чули.
Надамо читачеві можливість сформувати свою точку зору щодо публічних даних самостійно. Але це за всю історію незалежної України історично єдині 2 абзаци в пояснювальній записці, які хоч якось здалеку підводять умовну базу під цифри.
Суд? Суд … Суд!
Суд? Суд … Суд!
Як і у випадку з постановою КМУ №237 в діях КМУ щодо прийняття постанов №203 і №204 знову були побачені порушення процесуального характеру. Як виявилося юридично можливу соціальну пожежу скасування попередньої постанови загасили бензином.
Здалеку нове з порушеннями – прийняття спірних постанов не було передбачено планом розробки проектів регуляторних актів на 2016 рік, який мав затверджуватися відповідно до Регламенту КМУ до 15 грудня 2015-го і відповідно зацікавлені особи були протиправно позбавлені права ознайомитися з проектом, внести пропозиції і т.п.
Також зазначено, що аналізу регуляторного впливу постанови №203 Кабмін і не публікував. Суд навіть встановив плутанину з посиланнями на сайті КМУ!
Позивач ходить конем
Позивач просив суд скасувати постанову №203, яка встановлювала норми споживання і п.1. переліку постанов, які скасовувала постанова №204. Постанова №204 в свою чергу скасовувала найпершу постанову 1996 року №619.
В кінцевому підсумку дійсною з питань норм споживання газу побутовими споживачами з точки зору позивача мала залишитися тільки постанова 1996 року з нормами того ж 1996 року тобто в її первісному вигляді, підписаному П. Лазаренком, оскільки постанова №203 з його нормами скасовувалася повністю як прийнята з порушенням процедури так само як скасовувався пункт постанови №204 про скасування антикварної, але феноменально живучої постанови №619.
Як відомо в подальшому постанова №203 і частково №204 судами були резонансно скасовані, про що стало остаточно і безповоротно відомо в кінці 2018 року. Посилання нижче.
Тільки лише процедурне питання?
Однак тут же звернемо увагу на рішення суду, яким вони скасовувалися в першій інстанції і яке в подальшому без змін вистояло у всіх вищих інстанціях проти КМУ. Бажаючі можуть ознайомитися з ним по посиланню.
Суперечка про норми між такими фінансово-політичними важкоатлетами як газівники і уряд зробила спробу перейти в наукову площину. Через 24 роки після розпаду СРСР на офіційному рівні прозвучали згадки механізмів оцінки можливої витрати газу побутовими споживачами.
Однак суд пішов іншим шляхом у вирішенні справи, позаяк зіставлення методик позивачів і відповідачів безумовно вимагало би проведення судових експертиз, а методик проведення самих експертиз з даних питань може теж не бути через відсутність якихось затверджених методик проведення розрахунків з даних питань взагалі, які в свою чергу мав розробляти КМУ – коло замкнулося.
У зв’язку з чим суд обґрунтував задоволення позову в основному порушенням процедурних питань прийняття постанови КМУ як регуляторного акту, не вдаючись у господарську суть самих спірних показників. Самі ж розрахунки по справі публічними ніколи не ставали.
Примітно, що судові витрати позивача у такій резонансній справі в першій інстанції склали цілих 3524 грн. Попередні ж норми постанови №237 оскаржили за цілих 146 (!) грн.
А в цей час айсберг…
Але до остаточної точки в розгляді тобто до кінця 2018-го на той момент було ще далеко – Кабмін традиційно чекав рішення Верховного суду, хоча законної сили апеляційного юридично було достатньо для обов’язковості його виконання.
Серпень 2017-го став місяцем прийняття нової газової постанови КМУ №609 від 18 числа. Традиційно лаконічно вносилися зміни до низки постанов КМУ, які додавалися. Серед іншого до постанови №409 і №203 з одного і того ж приводу – «3,3-5,4-10,5» м. куб.
В кінці 2018-го Верховний суд завершив розгляд справ щодо спірних постанов КМУ, остаточно скасувавши їх. На початку 2019-го в фінансово-газових розрахунках повис соціальний вакуум.
Юридично газові компанії отримали право нараховувати споживачам суми за стандартами 1996 року, а уряд дещо затягнув з коментарями, спостерігаючи, як невідворотно споживачі природного газу перетворюються на виборців з зовсім непристойними рахунками за газ.
На цьому фоні 30 січня 2019 року Кабмін традиційно натякнув газовикам, що чарівна паличка нормативоутворення у нього є і проголосив нову норму за схемою «3,29-5,39-10,49».
Будьонівка на Штірліці
Правда, станом на час підготовки матеріалу на сайті Міненерговугілля є проект постанови Кабміну з дещо іншими – істотно вищими цифрами. Пояснення ж такого проекту криється в пояснювальній записці, де традиційно відсутня аналітична частина, зате є пряме повідомлення, що проект складений з урахуванням даних, які надала громадська організація «Асоціація газового ринку України»!
На думку ГО чині норми були занижені вдвічі і необхідно прибрати цей дискримінаційний фактор шляхом прийняття нових норм. Не кожна ГО здатна покласти свій текст в проект постанови цілого КМУ.
Сама ж пояснювальна записка є підтвердженням факту, що методики визначення норм витрати газу побутовими споживачами без лічильників в 2019 році досі немає. Можливо, десь тут ростуть корені звинувачення Міненерговугілля Нафтогазом у завищених нормах споживання для населення.
Андрій Зінченко, доктор філософії в галузі економіки, доцент кафедри фінансів Національного університету суднобудування, магістр державного управління (MPA)
За матеріалами: Finance.ua
Поділитися новиною
