По європейських рейках: Чи буде толк від реформи "Укрзалізниці"

Проекти законів “Про залізничний транспорт” та “Про державне регулювання у сфері транспорту” відправлені на розгляд Кабміну 2 жовтня. У Мінінфраструктури очікують їх прийняття до кінця року, після чого в залізничній галузі України повинна початися чи не наймасштабніша в її історії реформа. Чим обернуться заплановані зміни для перевізників і пасажирів?

У травні “Укрзалізниця” пережила технічний дефолт. У червні ледь не зупинила перевезення через черговий зірваний тендер на поставку палива. Але уникнувши спочатку банкрутства, а потім транспортного колапсу, восени зробила крок до глобального реформування: 7 жовтень було затверджено склад правління створюваного ПАТ “Українська залізниця”.

Трансформація галузі вже прийняла необоротний характер, проте її завершення може розтягтися ще на кілька років. Причому важливі моменти будуть доопрацьовуватися вже по ходу впровадження нових документів і принципів.

Реформа назріла

Перетворення “Укрзалізниці” в акціонерне товариство з приналежністю 100% статутного капіталу державі – лише перший пункт в низці змін, що готуються у структурі та діяльності національного залізничного перевізника. І чи не єдиний, з правильністю якого, нехай і з застереженнями, згодні навіть противники прийдешньої реформи.

Зараз “Укрзалізниця” – це сукупність шести регіональних залізниць (Донецька, Львівська, Одеська, Придністровська, Південно-Західна і Південна), які фактично не оформлені в єдину систему. Навіть у Міністерстві інфраструктури України (МІУ) визнають, що ця успадкована від СРСР горизонтальна структура давно втратила ефективність. У сукупності з катастрофічним станом тягового складу (середній знос складає 90%) і вагонного парку (середній вік вагонів наближається до 30 років) це означає, що робота “Укралізниці” в її нинішньому вигляді зводиться до латання дірок без можливості стратегічного розвитку. До того ж прибуток залізничникам приносять тільки вантажні перевезення, а от практично всі пасажирські маршрути збиткові.

Корпоратизація передбачає перехід до вертикальної структури управління. Це повинно сформувати передумови для залучення інвестицій в економіку у період галузь. За даними Центру транспортних стратегій, в найближчі п’ять років модернізація залізниць потребує близько $ 13 млрд. Половина цієї суми потрібна для оновлення тягового парку, $3 і $ 2 млрд – на вантажні та пасажирські вагони відповідно, ще більше $3 млрд – на розвиток шляхів, станцій і організації руху.

Реформа передбачає, що вся інфраструктура (шляхи, депо, станції) залишаться у власності держави. ПАТ “Українська залізниця”, що створюється буде управляти цими об’єктами на умовах господарського відання. Така схема розроблена в рамках зобов’язань, які Україна взяла на себе при підписанні угоди про асоціацію з ЄС і практично під кальку копіює європейську модель залізниці. У Мінінфраструктури відзначають, що остаточна мета реформи – формування холдингової структури за прикладом Deutsche Bahn AG (Німецька залізнична компанія), яка є однією з найуспішніших у світі.

“Держава позбудеться функції регулятора, а господарським суб’єктом буде акціонерне товариство. І це позитивне нововведення моделі реформування”, – зазначає директор Центру транспортних стратегій Сергій Вовк.

При цьому деякі експерти констатують відсутність системного підходу до реформування залізничного транспорту. Зокрема, такої думки дотримується екс-заступник міністра інфраструктури Олександр Кава. “У країнах, які проводили реформу залізничної галузі, цей процес займав не менше десяти років і супроводжувався чіткою постановкою завдань і цілей на кожному етапі, – відзначає Кава. – У нас же в країні зараз робляться хаотичні кроки по трансформації залізничного транспорту без прорахунку ефектів від їх реалізації для системи залізничних перевезень та економіки країни в цілому”.

А найбільш запекла полеміка йде навколо двох ключових пунктів прийдешньої реформи: це допуск на залізницю приватних перевізників і зміна поточної структури тарифу на перевезення.

На приватній тязі

Впроваджувана модель реформування залізничної галузі передбачає створення державного перевізника в рамках ПАТ “Українська залізниця”, а також створення інституту приватних перевізників. Приватники можуть бути власниками виключно тягового рухомого складу або власниками тяги і вагонного парку.

Очікується, що державний перевізник у складі ПАТ “Українська залізниця” створюватиметься як філія, з подальшим перетворенням в дочірню компанію.
Теоретично, поява на залізниці приватних власників тягового складу дозволить багато в чому вирішити проблему зношеності локомотивного парку. Також воно сприятиме розвитку конкуренції на ринку залізничних перевезень.

Приватні перевізники будуть надавати послуги нарівні з “Укрзалізницею”, але зможуть зайти на ринок тільки після прийняття підзаконних актів, які визначать механізми реалізації цього процесу. Новій моделі залізниці необхідні правила рівноправного доступу всіх учасників ринку до залізничної інфраструктури, правила ліцензування з урахуванням європейських норм і багато що інше. У Мінінфраструктури заявляють, що всього необхідно прийняти більше 50 підзаконних актів.

Серед тих, хто вітає появу приватної тяги – німецький концерн Siemens, чиє дочірнє підприємство працює в Україні з 1997 року. “Виникне ринок рухомого складу в Україні, в першу чергу, тягового, почнуться закупівлі різних типів електровозів”, – говорить директор департаменту “Інтегровані транспортні системи” компанії “Сіменс Україна” Дмитро Чорненький. При цьому в Siemens сподіваються не лише на збільшення поставок своїх електровозів приватним перевізникам України. “Виникне ринок послуг технічного сервісу для рухомого складу – це самі технічні послуги та виробництво запчастин. Те ж стосується і інфраструктурних технологій”, – зазначає Чорненький.

Однак інші експерти побоюються, що в нинішніх українських реаліях поява приватних перевізників може призвести до того, що “Укрзалізниця” позбудеться найприбутковіших маршрутів. Все тому, що приватні перевізники будуть створюватися для обслуговування або навіть в структурі великих бізнес-груп, на підприємствах яких виробляється продукція, яку найбільш вигідно перевозити залізницею. Гроші за такі послуги залишатимуться у приватників, а державному перевізнику залишиться лише перевезення найменш рентабельних вантажів.

“Якщо прибуткові маршрути віддадуть на відкуп олігархам,“Укрзалізниця” залишиться без внутрішніх джерел для покриття збитків від пасажирських перевезень, і перевезень окремих видів вантажів, – пояснює Олександр Кава. – Це призведе до скорочення пасажирських і приміських перевезень, а також до втрати десятків тисяч робочих місць в галузях промисловості, які існують виключно завдяки низькому тарифу. Наприклад, це торкнеться галузі виробництва будівельних матеріалів”.

Все було б куди зрозуміліше, якби одночасно з принципами реформування в Мінінфраструктури явили принцип розподілу маршрутів. Однак конкретики від відомства поки немає. Там обмежуються твердженнями, що “несправедливого” розподілу маршрутів. Причина тому: нова система тарифоутворення, яка вирівняє вартість перевезень незалежно від виду вантажу. Тим самим усунеться поділ вантажів на дохідні і збиткові.

Нові тарифи: буде тільки дорожче

Передбачений проектом закону “Про залізничний транспорт” новий принцип тарифоутворення припускає, що тариф буде включати кілька складових – інфраструктурну, тягову, вагонну. Держава регулюватиме тільки інфраструктурну частину тарифу, яка включатиме ще й інвестиційну складову. Це дозволить розділити фінансовий потік: частина коштів буде витрачатися на утримання діючої інфраструктури, а інвестиційна частина піде на фінансування нових інфраструктурних об’єктів.
Розмір інших двох складових тарифу повинен формувати ринок, а контролювати – спеціальний орган в особі комісії НКРТ (Національна комісія регулювання у сфері транспорту), яку ще належить створити. Причому “Укразалізниця”, як одна із зацікавлених сторін, до складу комісії включена не буде.
Крім того, новий принцип тарифоутворення покликаний залишити в минулому наявну практику, коли тарифи встановлюються залежно від виду вантажу. Вони будуть встановлюватися в залежності від кілометражу перевезення і ваги вантажу.

Олександр Кава переконаний, що без готовності уряду щорічно виділяти багатомільярдні субсидії для залізничної галузі НКРТ не зможе ключовим чином змінити підходи до формування тарифів. “Європейська модель залізничних перевезень заснована на системі величезних державних дотацій на залізничну інфраструктуру і рухомий склад. Суми в Німеччині досягають 10 млрд євро на рік, в Іспанії – 5 млрд євро на рік, – відзначає Кава – Без державних дотацій змінити систему тарифоутворення та впровадити систему роботи приватних перевізників не вдасться. Україна навіть у найближчі десять років не зможе дозволити собі виділяти щорічно мільярди євро у державному бюджеті на фінансування залізниць”.

Всі запевнення Мінінфрастуктури про те, що тарифи будуть на економічно обґрунтованому рівні, означають тільки одне: вантажні перевезення подорожчають. І це не дивно в світлі появи приватних перевізників, яким потрібно буде відбивати витрати на купівлю та утримання локомотивів.
А що буде з пасажирськими перевезень, які в Україні за визначенням збиткові? Вільне ціноутворення неминуче обернеться помітним зростанням цін в пасажирському сегменті перевезень. До цього українці, зрозуміло, не готові. Тому державі доведеться регулювати ціни на пасажирські перевезення.

Не знекровити економіку

Законопроект про залізничний транспорт розроблений згідно директивам Європейського Союзу, однак Україна не повинна сліпо копіювати європейську модель функціонування залізничної галузі. Адже у нас, на відміну від країн ЄС, залізниця має ключове значення для економіки. Так, за даними Держстату України, за січень-серпень 2015 р. сукупні вантажні перевезення в країні склали 384, 8 млн т, з яких на залізничний транспорт довелося 225,1 млн т (58,5%). Будь непродумані рішення можуть не тільки поховати і без того дихаючу на ладан галузь, але й поставити на коліна економіку країни, для якої залізниця – що кровоносна система для людини.

Опитані експерти єдині в думці, що проект реформи раніше потребує доопрацювання. Тим не менш, в Мінінфраструктури розраховують, що законопроекти в нинішньому їх вигляді пройдуть затвердження Кабміну і будуть винесені на голосування до парламенту вже до кінця поточного року. Слідом за цим в 2016 році повинні бути розроблені і прийняті всі підзаконні акти для забезпечення нових норм. Після закінчення двох років запрацює “Положення про тарифну систему”. За цей термін року планується розробка необхідних підзаконних актів, у тому числі методики формування економічно обґрунтованих тарифів.

Вадим Добровольський