971
Як досягнути добровільної детінізації економіки
— Казна та Політика
Щоб подолати хронічний дефіцит державних видатків без катастрофічних наслідків для фінансованих із бюджету сфер, потрібно нарешті відмовитися від радянського підходу
Нещодавно оприлюднені додатки (в яких, власне, й фіксують структуру доходів та витрат) до бюджету на 2015 рік засвідчили наростання проблем із його податковим наповненням, які компенсуються збільшенням частки запозичень за логікою боргової піраміди та незабезпеченою емісією НБУ.
При цьому уряд замість перезрілого реформування системи державних і соціальних видатків та удосконалення податкової системи взявся лише до поверхового обмеження витрат. Такий підхід хіба що поглибить кризові явища в економіці й продовжить деградацію життєво важливих для країни сфер, фінансованих із бюджету.
Проблеми зі збором податків
Наявна модель оподаткування демонструє дедалі нижчу ефективність в умовах щораз більшої тінізації економіки, зростання частки самозайнятих, працівників малого бізнесу та неофіційно працевлаштованих громадян. Податки з доходів фізичних осіб (42,3 млрд грн) та підприємств (32,9 млрд грн) разом ледь покривають 14% витрат державного бюджету. Причина – значна тінізація як перших (через великий відсоток неофіційних, «конвертних» доходів), так і других (унаслідок дії офшорних схем). Фактично левова частка цих двох прямих податків надходить із заробітних плат працівників державного сектору (чиновники, силовики, суд, прокуратура та інші зайняті в бюджетній сфері), а також держпідприємств.
Частковим компенсатором є непрямі податки (зі споживання) на вироблені в Україні товари – ПДВ та акцизи, яких має надійти відповідно 31,4 млрд грн (87,5 млрд планують зібрати і 56,1 млрд відшкодувати експортерам) та 36,5 млрд грн. Але найбільша стаття доходів державного кошторису – це податки на імпорт: 126,4 млрд – ПДВ, 23,5 млрд – акцизи. Разом із ввізним митом вони мають забезпечити у 2015 році 49,6% усіх податкових надходжень держбюджету. Хоч у доходах місцевих бюджетів частка податку на доходи фізичних осіб традиційно вища, однак навіть у зведеному (державному та всіх місцевих разом) їх обсяг традиційно майже вдвічі менший за надходження ПДВ. Водночас привертають увагу малий обсяг і незначна частка податків на власність у доходах скарбниці.
Натомість фінплан на наступний рік передбачає 65,4 млрд грн коштів від Нацбанку (удвічі більше, ніж податки на прибуток підприємств). Якщо доплюсувати до них 293 млрд запозичень, котрі є у планах, то дістанемо суму, цілком зіставну з усіма запланованими податковими надходженнями (365,6 млрд).
Структура й динаміка бюджетних надходжень свідчать про низьку ефективність стягування прямих податків із доходів фізичних осіб, базою для яких є лише офіційна частина виплат і прибутки малої частини підприємств. Тож доцільніше було б замінити пропорційний податок із доходів фізосіб на фіксований, який визначали б у вигляді своєрідного «подушного» на рівні, наприклад, 20% мінімальної заробітної плати. Його сплата має бути обов’язкова для всіх працездатних громадян незалежно від того, де й чим вони зайняті чи не зайняті взагалі. Якщо люди не мають роботи, Державна служба зайнятості могла б пропонувати їм перекваліфікацію і надалі робоче місце із зарплатою, не нижчою за мінімальну. Водночас потенційне зменшення надходжень до держбюджету (котре, однак, не виявиться значним через помірну частку податків на доходи фізичних осіб) могло б бути компенсоване збільшенням непрямих фіскальних платежів (ПДВ та акцизів). Відтак що більше людина зароблятиме, а відтак і споживатиме, то серйозніші суми сплачуватиме до бюджету.
Іншим джерелом відновлення соціальної справедливості в оподаткуванні доходів багатших могли б стати високі податки та збори на товари й послуги, що асоціюються з розкішшю (дорогі авто, речі, житло, коштовності, сервіс готельно-ресторанних закладів преміум-класу тощо), а також диференційована ставка фіскального платежу на нерухоме майно. Такий підхід – дієва альтернатива усім дотеперішнім малоефективним спробам провести примусову детінізацію неофіційних доходів, щоб обкласти їх податком на доходи. Крім того, оподаткування споживання, а не доходів мотивуватиме громадян більше заощаджувати й інвестувати, щоб платити менше податків, а відтак сприятиме стійкому економічному зростанню.
Міф про великі державні видатки
Загальний обсяг витрат державного бюджету на наступний рік заплановано на рівні 527,9 млрд грн. Як свідчить практика 2013–2014 років, видатки зведеного кошторису орієнтовно на 20–25% вищі за відповідні показники державного, тобто на 2015-й їх може бути оцінено приблизно в 650 млрд грн. Витрати Пенсійного фонду в 2014 році дорівнювали 250 млрд грн. 2015-го ця сума може бути на 30–40 млрд більшою. Із них до 80 млрд грн – дотація з держбюджету. Таким чином, сукупні видатки зведеного бюджету й ПФ можна оцінити у 850 млрд грн, що становить близько половини очікуваного у 2015-муі офіційного ВВП.
Саме ці витрати, часто разом із витратами інших фондів соціального страхування, зазвичай наводяться як аргумент на користь надмірно високих перерозподілюваних державою видатків в Україні порівняно із іншими державами. Натомість уважніший підхід до структури державних витрат засвідчує, що насправді Українська держава уже зараз є надзвичайно дешевою для платників податків. Настільки, що це з кожним роком негативно позначається на якості наданих нею послуг, ефективності й стійкості до корупції судової та правоохоронної систем, боєздатності оборонного сектору й безпеки загалом. Хронічно недофінансовується МЗС, що шкодить іміджеві уряду та належному відстоюванню національних інтересів у різних частинах світу. Але при цьому слід мати на увазі, що державні видатки – це утримання чиновницького апарату, силових структур, суду та прокуратури, а також цільові програми обмеженої підтримки науки, культури, субсидування медичної допомоги та освіти для соціально найуразливіших верств населення.
Статті держбюджету на фінансування загальнодержавних видатків (органи влади, зовнішня політика, правоохоронна й судова системи, прокуратура, безпека, оборона) у 2015 році заплановані лише на рівні 137,2 млрд грн (26% усіх витрат). Якщо відштовхуватися від офіційного очікуваного ВВП, то це близько 8%, а коли брати реальний (з урахуванням тіньової економіки) – не більше ніж 5%.
Із названої суми 58 млрд є видатками на Міноборони, Нацгвардію, Державну прикордонну службу, СБУ, Головне управління розвідки МО та Службу зовнішньої розвідки (СЗР). Ще 21,5 млрд – на МВС без (прикордонників та Нацгвардії) і Державну службу охорони, 21,5 млрд грн – на прокуратуру та суди, 6,4 млрд – на Мін’юст, 5,3 млрд грн – на Державну фіскальну службу, 0,4 млрд – на новостворені антикорупційні структури. Решта органів державної влади має у 2015 році отримати лише 38,5 млрд грн. До того ж мова не лише про чиновників, а й про науку (4,9 млрд), культуру, інфраструктурні проекти (зокрема, про виплату кредитів, пов’язаних із підготовкою до Євро-2012) тощо.
Зауважимо, частина цих державних видатків теж є відомчими витратами на освіту (3,8 млрд грн) та медицину (2,3 млрд грн). Інша – наслідком безвідповідального підходу до життя в борг у минулому. Наприклад, бюджетне фінансування Міністерства інфраструктури (3,26 млрд) у 2015 році головним чином піде на обслуговування боргів залучених під проекти Євро-2012. Схожа ситуація і з видатками скарбниці на Державтодор, де 17,4 млрд грн із солідних 20,8 млрд передбачені на обслуговування боргів, накопичених під будівництво автошляхів у минулому.
Попри питання щодо цільового використання та розкрадання державних видатків, їх загальний обсяг та частка в реальному ВВП надто малі. Їх не те що скорочувати не можна, а, навпаки, потрібно значно збільшити, якщо ми прагнемо ефективності державного апарату, оборони, безпеки та правоохоронних структур і суду.
Не лише для успішного розвитку, а навіть для виживання країні потрібні не дешеві державний апарат, суд, правоохоронна система та безпека, а такі, що забезпечували б ефективну віддачу витрачених на них коштів. Навіть збереження на нинішньому рівні видатків та їх частки в реальному ВВП на ці сфери прирікатиме країну на деградацію та процвітання корупції всупереч будь-яким репресивним антикорупційним заходам.
Показовий факт: результати нещодавнього опитування Фонду «Демократичні ініціативи», проведеного спільно із Центром Разумкова, засвідчили, що в Україні кількість людей, задоволених якістю державних послуг, останнього року зменшилася від 12% до 5%, натомість незадоволених побільшало від 32% до 40%. Серед позитивних моментів при цьому найчастіше згадували, чіткі пояснення (23,5%), коректність поведінки посадових осіб (19,4%), зручні години прийому (16%). Серед основних негативних – великі черги (42%), відсутність чітких пояснень і необхідність відвідувати установи кілька разів (30%), тяганину з розглядом справи (28%), потребу ходити до інших інстанцій (20%). 17% населення зазначили, що люди дають хабарі чиновникам, бо від них цього вимагають, і ще 13% – що посадовці нічого не роблять, аби вирішити питання, хоча й не вимагають хабара відкрито. Усе це симптоми неналежного фінансування сфери, яке не дає змоги ані добиватися від чиновників кращого ставлення до громадян, ані в разі, якщо вони не йдуть назустріч, підшукати на їхнє місце кращі кадри.
Назвати речі своїми іменами
Обсяг і частку у ВВП решти майже 700 млрд грн видатків – пенсійних, соціальних виплат та витрат на медицину й освіту з бюджетів усіх рівнів – в українських реаліях неправильно порівнювати з державними коштами, які виділяють на відповідні сектори в розвинених країнах. Їх фінансування – це не сплата громадянами податків, а лише форма колективної оплати ними своїх-таки витрат чи страхування себе на майбутнє. У розвинених державах значна частина таких видатків фінансується через недержавні страхові й пенсійні фонди або ж громадяни змушені оплачувати послуги за фактом через відсутність зобов’язань уряду забезпечити медичні послуги чи освіту. А якщо рахувати соціальні, пенсійні, медичні та освітні видатки європейських чи інших розвинених держав разом із недержавними фондами, то їхня частка у ВВП відповідних країн буде не менша, ніж в Україні. Особливо якщо для коректності порівняння проводити обчислення на основі не офіційного, а реального (з урахуванням оцінки тіньової економіки) ВВП.
Державні видатки на освіту чи дотації Пенсійному фонду в Україні сьогодні вдвічі, а на медицину в півтора раза перевищують витрати на оборону. Державні кошти, виділені навіть на вищу освіту, становлять не набагато менше, ніж весь бюджет МО. Це при тому, що держскарбниця є і має бути єдиним джерелом фінансування сектору безпеки, судової системи чи органів державної влади, а освітні та медичні послуги можуть і мають оплачувати більшою чи меншою мірою їх безпосередні споживачі.
У зведеному бюджеті частка «соціальних видатків» іще вища, а витрат на загальнодержавні функції, судову, правоохоронну системи та безпеку – навпаки. Так, у 2013 році (новіших даних щодо структури зведеного бюджету наразі немає) у фактичних видатках державного та місцевих бюджетів частка витрат на освіту, охорону здоров’я, пенсії та соціальні виплати становила 61,7% усіх видатків. Із них на освіту – 20,8%, пенсійне забезпечення – 17,2%, медицину – 12,2%. Водночас витрати на загальнодержавні функції (без обслуговування зовнішнього боргу) дорівнювали тільки 6,6%, на оборону, безпеку та правоохоронну й судову системи – 11,7%. На обслуговування зовнішнього боргу спрямовували 6,6% зведеного бюджету.
При цьому механічне урізання видатків на освіту чи медицину так само веде до руйнації цих важливих сфер, унаслідок чого вони стрімко деградують, утрачаючи здатність виконувати покладені на них функції, а відтак більше імітують процес. Припинення чи скорочення фінансування пенсійних виплат або ж соціальних допомог неможливе з інших причин. Тому необхідні нові, адекватні викликам часу механізми їх забезпечення, інакше на державні фінанси чекає повний колапс.
Слід визнати: головна причина нинішнього дефіциту фінансування відповідних видатків у тому, що їх і досі здійснюють за лекалами планової централізованої радянської економіки, тоді як більшість мешканців країни, що користуються ними, давно живуть за правилами ринкової і будь-що намагаються уникнути сплати своїх відрахувань, не перестаючи претендувати на послуги, як за СРСР.
Тому вирішити проблему фінансування соціальних, пенсійних, медичних чи освітніх видатків можливо лише за такої нової моделі, яка змусила б або оплачувати послуги всіх, хто ними користується, або відмовитися від них кожного, хто не хоче робити відповідних відрахувань. Тож потрібно вивести видатки на освіту, медицину, пенсійне забезпечення та фінансування соціальних виплат із державного бюджету і змінити джерела їх фінансування. Це зніме проблему дефіциту бюджетних витрат через значну тінізацію економіки.
Подолання хронічного дефіциту державного бюджету має будуватися на принципах соціальної справедливості. Тому для самозайнятих громадян та представників малого бізнесу можуть бути преференції власне в оподаткуванні, але не повинно існувати жодних пільг у наповненні фондів, із яких фінансуються або ж фінансуватимуться медичні, освітні послуги, пенсійні чи соціальні виплати. Ті, хто не бере участі в належному наповненні відповідних фондів, не мають права на послуги та виплати з них.
Що робити
Державна присутність має обмежитися виключно підтримкою соціально найуразливіших верств або грантами на навчання найталановитішої молоді. Це не означає, ніби освіта й лікування мають бути обов’язково платними саме в класичному вигляді. Може йтися про використання медичного й освітнього страхування, коли громадяни (та їхні діти) могли б діставати певний обсяг медичних і освітніх послуг безкоштовно в разі участі у програмах відповідного загальнонаціонального страхування.
Воно може бути обов’язковим (для базової середньої освіти й простіших медичних послуг та невідкладної допомоги) із помірними відрахуваннями (до 20% доходу платника, але не менше ніж 20% мінімальної зарплати) або добровільним на дорожчі види страховок. Ті, хто не бажав би потратитися на дорожчий варіант, мали б змогу оплачувати освіту в старшій школі, професійно-технічних навчальних закладах та вишах, а також більшість медичних послуг при потребі й за фактом.
Аналогічним чином потрібно йти і в питанні пенсійного забезпечення, страхування від безробіття, виробничого травматизму та інвалідності. Базовий рівень виплат міг би забезпечуватися за рахунок обов’язкового пенсійного страхування в обсязі наявної частки відрахувань до відповідних фондів із мінімальної заробітної плати. Сума повинна бути обов’язковою до сплати для всіх працездатних громадян незалежно від того, ким вони є: найманими працівниками, самозайнятими, безробітними чи просто незайнятими з будь-яких інших причин. Після виходу на пенсію вони могли б претендувати на її мінімальний обсяг (дещо більший або менший залежно від страхового стажу).
Додаткове добровільне пенсійне страхування мало б базуватися на внесках, які перевищують суму відрахувань із мінімальної зарплати. Обсяг таких пенсій цілком залежав би від того, наскільки більшим за мінімальний рівень буде щомісячний пенсійний платіж певного громадянина.
При цьому за рахунок прямої дотації з державного бюджету мали б забезпечити додаткову частину пенсії тим людям, які раніше сплачували до солідарної системи більше, ніж мали б становити на відповідний час відрахування від мінімальної заробітної плати. Джерелом відповідних коштів стали б непрямі податки на споживання (ПДВ, акцизи), а також на багатство. Із часом ці державні дотації зменшувалися б унаслідок зміни поколінь.
Окрім іншого, такий підхід позбавляє потреби винаходити велосипед у виведенні прихованих доходів із тіні для наповнення Пенсійного та інших соціальних фондів, шукати щораз нові методи вичавлювання податкових фіскальних платежів та соціальних відрахувань із неофіційних доходів громадян, на кшталт 30% на перевищення доходів над витратами. Держава відтак не перейматиметься тим, хто скільки отримує грошей.
Олександр Крамар
За матеріалами: Тиждень.ua
Поділитися новиною
