3663
Перший етап адміністративної реформи не вдався
Спочатку звільнити. Потім подумати, кого не треба було звільняти. Спочатку створити міністерство, потім - придумати йому потрібні функції. Перший етап адміністративної реформи не вдався, і це може боляче вдарити по всій країні.
Для проведення першого етапу адміністративної реформи президенту Віктору Януковичу знадобилося всього 30 хвилин. Щоб привести до ладу роботу державних органів, Україні тепер знадобиться щонайменше два роки. Коли в ніч з 16 на 17 грудня Янукович поставив свій підпис під Указом №1085/2010 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", він, мабуть, розраховував, що реформа буде болісною, але швидкою операцією на бюрократичному тілі країни.
Насправді ж виявилося, що президент почав "відрізати хвіст шматочками". У результаті не лише сотні тисяч державних службовців опинилися під загрозою звільнення. Реформа може зробити і без того неповороткі держоргани ще повільнішими і слабкішими.
Позитивні зміни
"Я завжди говорив, що комітет не потрібен, що це надумана структура", - написав у своєму блогу Михайло Бродський, екс-глава Державного комітету з питань підприємництва. Прокинувшись вранці 17 грудня вже, по суті, безробітним, як і ще з десяток його колег, Бродський спробував зберігати оптимізм і спокій.
Втім, цей спокій виглядає дещо награним. Швидкість, з якою проводилися зміни, шокувала багатьох, але ще більший фурор зробили самі перетворення. З 111 органів центральної виконавчої влади президент зберіг життя лише 64-м; більшість з них були реформовані або введені до складу інших міністерств і відомств. Повністю "під ніж", крім комітету Бродського, потрапили ще чотири держоргани.
Якщо до реформи в системі державної влади, крім міністерств, існували щонайменше вісім різних типів держорганів, то адмінреформа скоротила їх число до п'яти (служба, інспекція, агентство, незалежні регулятори і органи зі спеціальним статусом). Кількість міністерств також було скорочено з двадцяти до шістнадцяти, вісім міністрів звільнені. Врешті, під скорочення потрапили 30% держслужбовців - на стільки президент постановив зменшити чисельність чиновників решти відомств.
Перший етап реформи має вбити відразу двох зайців. По-перше, поліпшити ситуацію з бюрократією і з тим, що сьогодні країною правлять люди, а не закони. По-друге, заощадити бюджетні кошти.
Частково цілей досягнуто. Екс-міністр фінансів Віктор Пинзеник в одній з публікацій нарікав на те, що в умовах, коли податкова і митна адміністрації не підпорядковані Міністерству фінансів, цей держорган є робочим без молотка. Його побажання було частково враховано: тепер обидві адміністрації перейменовані у служби і вони підпорядковані Мінфіну (правда, їхніх керівників буде призначати президент). Реформа скоротила кількість організацій, чиї функції дублюються, і покращила систему управління всередині уряду. З півсотні інших органів виконавчої влади також змінили свій статус. В результаті тепер в Україні інституційно виділені ті органи, які будуть наділені контрольно-наглядовими функціями (інспекції), і ті, які повинні здійснювати управління об'єктами державної власності (агентства).
Крім того, лише за рахунок оптимізації системи органів влади, сподівається президент, економія бюджету складе близько 1 млрд. грн. Зарплати в держсекторі становлять 25% усіх видатків бюджету, підрахували в ІК "Трійка Діалог". Це обмежує можливості фінансування капітальних вкладень. У свою чергу, скорочення витрат на держапарат допоможе скоротити частку споживання в державних видатках України і завдяки цьому збільшити обсяг держінвестицій. Але далі плюси реформи бліднуть під натиском її очевидних мінусів.
"Реформа близька до анархії"
Такий висновок зробив один із співробітників Міністерства юстиції через тиждень після того, як перший транш адміністративної реформи був виданий на суд народу. Незважаючи на очевидні плюси, гарну ідею адміністративної реформи знову загрожує поховати погана реалізація.
"Спочатку потрібно було затвердити відповідну концепцію (реформи). Потім прийняти базовий закон про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", - каже Ігор Коліушко, директор Центру політико-правових реформ. Це зробило б реформу зрозумілою для населення, а головне - для чиновників, які потрапили зараз під удар. Але президент Янукович вирішив будувати дім не з фундаменту, а відразу з даху. Підписавши Указ №1085, він відклав питання розробки та розмежувань функцій на потім, почавши реформу з "приємної" новини для співробітників Міністерства ЖКГ, Мінпромполітики та Міністерства молоді та спорту про те, що робочі місця вони тепер втратили. На місці їхніх колишніх держорганізацій утворилися нові відомства.
Сайт Міністерства соціальної політики та праці відреагував на зміни одним з перших: його веб-сторінка була відразу ж перейменована (тепер це Міністерство соціальної політики), а на головній сторінці красується фото нового голови Сергія Тігіпка. Але проблема в тому, що тепер в Україні з'явилося відразу декілька нових міністерств, функції яких ще не прописані і не розмежовані. І є низка ліквідованих організацій, співробітники яких не знають, чи будуть вони переведені під управління інших відомств, чи ж просто звільнені. В Указі президента йдеться, що нові функції центральних органів влади повинні бути розроблені протягом двох місяців. Після цього, за оцінками експертів, на юридичну реорганізацію всіх міністерств може знадобитися ще до шести місяців.
Результат невизначеності, викликаної скороспішної реформою, можна було прочитати на обличчі будь-якого чиновника будь-якого відомства вже на наступний день після опублікування Указу №1085. У ліквідованому Міністерстві промислової політики, зокрема, його співробітники замість виконання своїх обов'язків цілими днями ділилися своїми міркуваннями щодо того, що їх чекає далі. Те саме - і в Державній прикордонній службі, і в Головдержслужбі (яка, до речі, розробила перший з проектів адміністративної реформи, опублікувавши його ще навесні 2010 року). Робота в багатьох міністерствах і відомствах практично зупинилася.
Таким нехитрим способом реформа, яку всі чекали майже десять років, відразу повела поїзд державної служби під укіс. Але навіть якщо заплющити очі на те, яким чином проводиться адмінреформа, не бачити того, що вона буквально просочена недоробками, не можна.
Одна з них - надмірна централізація влади. Реформа надала всім органам виконавчої влади статус центральних. Це означає, що їхніх керівників відповідно до Конституції за поданням прем'єр-міністра буде призначати президент. Віктор Пинзеник вважає, що це - крок у бік від ефективності влади. "Всіх керівників урядових органів, заступників міністрів повинні призначати міністри. Неможливо відповідати за справу, якщо у вас немає можливості підбирати людей".
Крім того, заяви - заявами, але в проекті бюджету 2011 року передбачено не скорочення, а навпаки, збільшення витрат на утримання держапарату. Так, на забезпечення діяльності президента, Верховної Ради і Кабміну в 2011 році буде виділено 2,44 млрд. грн., більше витрачали тільки в докризовому 2007 році - 2,52 млрд. грн. Урядовий законопроект у розподілі доходів передбачає стару структуру центральних органів влади.
Ірина Піонтковська, економіст ІК "Трійка Діалог Україна", вважає, що вже на початку 2011 року бюджет буде коректуватися, щоб відобразити результати адмінреформи. Хоча, якби ми, скажімо, були в якійсь Грузії, навіть підвищення витрат на держапарат не сильно суперечило б ідеї адмінреформи. Коли там проводили адміністративну реформу, то не лише скоротили кількість держслужбовців удвічі, але і в рази підвищили зарплати решті (іноді, як у випадку з МВС, відразу в 10 разів). Підвищення зарплат мало відбити у чиновників тягу до хабарів (і це вдалося зробити). У концепції адміністративної реформи України також сказано, що протягом 2011-2017 років посадові оклади держслужбовців будуть підвищені до рівня, "близького до середньоринкового". Але поки в жодному з міністерств (і тим більше служб, які потрапили під скорочення), про збільшення зарплат не чули. "Якщо третину службовців скоротити, але дві третини будуть продовжувати робити ту ж роботу за ті ж гроші, - то який сенс такої адміністративної реформи?" - каже Віра Нанівська, директор Міжнародного центру перспективних досліджень, у своїй статті в "Дзеркалі тижня".
Зате ввечері 14 грудня по всіх міністерствах розіслали Постанову Кабінету Міністрів №1128, яка стала другою шокуючою новиною для співробітників державних служб. Кабмін розпорядився не менше ніж на 30% скоротити кількість своїх службовців. Але виявилося, що постраждають в першу чергу рядові співробітники. Для "керівних кадрів" і голів департаментів з указу президента зробили лазівку. Навіть якщо формально вони будуть переведені на нижчу посаду або в інше відомство, одержувати вони будуть свій старий оклад.
"Це зроблено з кращих міркувань. В уряді і без того працює мало світлих голів, і якщо через реформи їх переведуть на нижчі посади - і, відповідно, більш низьку зарплату, вони просто підуть з держслужби, - пояснює співрозмовник від Міністерства юстиції (прокоментувати постанову в "відповідальних" Міністерстві фінансів і Мінсоцполітики не змогли). - Законопроект дає мінімальну гарантію того, що хоча б фінансово від перестановок ці світлі голови не залишаться в програші". Можливо, й так. Але під категорію "керівних кадрів" записати при бажанні можна будь-кого. А значить, цікава постанова дає свободу маневру для корупціонерів. Зате документ зовсім не вирішує проблему матеріальної мотивації: оклад часто складає менше половини зарплати держчиновників, більша ж частина нараховується у вигляді премій, але про їх збереження мова якраз і не йде.
Про корупціонерів взагалі добре "подбали". Хоча реформа і ліквідувала більшість інстанцій, які дублюють функції одна одної, але зробила свою справу не до кінця. Скажімо, питаннями паспортного контролю і надалі будуть займатися не одне, а відразу три відомства: МВС, Прикордонна служба і частково - Мін'юст; Секретаріат Кабміну і далі буде дублювати сам уряд. До речі, держслужби, як і раніше, будуть поєднувати функції з надання адміністративних послуг і згадані контрольно-наглядові функції, які взагалі-то, відносяться до інспекцій. "Тобто інституційний конфлікт інтересів, який, до речі, містить найбільшу корупційну складову, зберігається", - каже Ігор Коліушко.
При цьому реформатори не чіпали Адміністрацію президента України та декілька інших відомств. Загальне число співробітників адміністрації (424 особи) відразу було названо "граничним" - тобто таким, яке скороченню не підлягає. Але Остап Семерак, народний депутат від БЮТ, нагадує про те, що у глави адміністрації Сергія Льовочкіна зараз семеро заступників, частина з яких є народними депутатами, а значить, отримують подвійну зарплату.
Варто зазначити, що реформа ліквідувала не лише ті організації, які, по суті, не виконують жодних неурядових функцій (як, наприклад, Держслужба заповідної справи), але і низку корисних органів. "Повністю ліквідується Держкомрелігій (Державна комісія у справах національностей та релігій), і її функції ніким і ніде більше не будуть дублюватися", - обурюється Ольга Бондан, член Комітету Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. Вона побоюється, що це призведе до погіршення ситуації з захистом свободи совісті в країні. Інший потерпілий - Державний департамент з адаптації законодавства, який займався в тому числі переговорами про укладення угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.
Віце-прем'єр, а тепер і міністр соціальної політики Сергій Тігіпко заявив, що під жодного із скорочених не будуть створюватися нові відомства. Але цінні співробітники будуть переведені в профільні міністерства. "Йому (Міністерству економічного розвитку і торгівлі) передано функції Держкомпідприємництва, а значить, будуть потрібні й наші фахівці", - написав, наприклад, у своєму блогу Михайл Бродський, голова ліквідованого комітету. А Ігор Коліушко нагадує, що кількість саме центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) не скорочується, а навпаки, збільшується: з приблизно 45 до 56 згаданих в указі.
Іншими словами, поки реформатори не змогли забезпечити більш-менш спокійний перехід роботи виконавчої влади на нові рейки (і навіть рейок цих ще немає).
Революція в головах
Чи буде адміністративна реформа трагедією чи тільки мелодрамою, сказати можна буде пізніше. Зараз Янукович готує до подання до ВР проекти законів про державну службу, про центральні органи виконавчої влади, про національних регуляторів, а також зміни до закону про Кабінет Міністрів України. Потім протягом наступних двох місяців на стіл президенту повинні лягти постанови про функції нових відомств.
Про деталі поки невідомо. Відповідальна за реформи Ірина Акімова не змогла прокоментувати питання з огляду на свою зайнятість. З планами реалізації інших 18 реформ, намічених Комітетом економічних реформ на чолі з нею, можна ознайомитися на офіційному сайті президента. Про адміністративні зміни не сказано навіть слова. У Фонді "Ефективне управління", який називають іншим автором реформи, одіозний пакет документів коментувати навідріз відмовилися.
Пролити світло на майбутнє зміг лише міністр юстиції Олександр Лавринович. В інтерв'ю "Дзеркалу тижня" він розповів, що на другому етапі реформи глобальне зрушення очікує ще низку відомств і органів місцевої влади. Озвучена на останньому засіданні Ради регіонів рекомендація президента скоротити штат на місцях вже подіяла на мерів і губернаторів просто як наказ до дії. Голова Луганської облради Валерій Голенко розповів, приміром, що в бюджеті області на 2011 рік скорочення луганських чиновників на потрібні 30% буде вже враховано. Хоча, виходячи із заяв міністра юстиції, другий етап реформи в один рік не вкладеться. "Це (завершальний етап реформи) завдання не на наступний рік", - сказав Лавринович.
Дарія Рябкова
За матеріалами: Інвестгазета
Поділитися новиною
