Кінці в оду


Кінці в оду

Верховна Рада 17 червня з наскоку прийняла нову редакцію Бюджетного кодексу за основу. Визначитися з цим питанням народні обранці встигли трохи більш ніж за 30 хвилин "чистого" часу. Спроба прийняти Бюджетний кодекс в новій редакції робиться вдруге. Рік тому справа майже була завершена. Однак в останній момент посилити залежність місцевої влади від тодішнього прем'єра Юлії Тимошенко і одночасно дозволити їй зробити напередодні президентських виборів подарунок розпорядникам коштів місцевих бюджетів перешкодив тодішній Президент України Віктор Ющенко, ветувавши прийнятий парламентом Кодекс.

Коли ж парламент намагався подолати президентське вето, щось недобре вчули у "Партії регіонів", яка спочатку віддала за документ свої голоси. У результаті, проект нової редакції Бюджетного кодексу був поданий на реєстрацію до Верховної Ради вже прем'єром Миколою Азаровим. Причому за його основу явно був узятий торішній документ. Більш того, в ньому, наприклад, враховано багато зауважень (зокрема, стосувалися необгрунтованого розширення повноважень прем'єр-міністра) Віктора Ющенка, на підставі яких він скористався правом вето.

Серйозне реформування Бюджетного кодексу, прийнятого ще в 2001 р. (незважаючи на кілька десятків змін, внесених до нього з тих пір), дійсно назріло. Мало того, що через його недосконалість щорічно у законах про Держбюджет доводиться відбивати низку текстових статей, які повинні бути зафіксовані в Кодексі (наприклад, статті, які визначають перелік доходів державного та місцевих бюджетів, а також їх загальних і спеціальних фондів, захищені видатки та тощо), так він ще і не містить визначення цілої низки понять і термінів, які активно використовуються в бюджетному процесі за фактом.

Крім того, саме Бюджетний кодекс формує міжбюджетні відносини. І тільки шляхом його зміни можна спробувати домогтися того, що обіцяла зробити і попередня, і нинішня влада, - вивести місцеві бюджети з катастрофічного фінансового стану, який перетворив їх у каси з виплати зарплат. Нарешті, давно і багато говориться про необхідність запровадження програмно-цільового методу бюджетування - того, що у нас в неабиякою мірою було присутнє в радянські часи і від чого можновладці згодом, думається, цілком усвідомлено відмовилися на догоду отриманню більш простого доступу до розділення бюджетних коштів. Тепер, до речі, запровадити програмно-цільове бюджетування від України вимагають і міжнародні фінансові організації.

Теоретично все описане в законопроекті присутнє. Питання в тому, чи буде це працювати на практиці? Візьмемо, приміром, програмно-цільове бюджетування. Чи буде воно забезпечене через наявність відповідної норми в Бюджетному кодексі, якщо у нас при кожній зміні влади діаметрально протилежно змінюються і цілі, і програми? Думається, навряд чи. Оскільки в даному випадку питання не стільки в бюджетному плануванні, скільки у спадкоємності влади хоча б у найважливіших питаннях розвитку економіки. А це вже не питання Бюджетного кодексу - це питання політичне. Далі - програмно-цільовий метод безпосередньо пов'язаний з середньостроковим бюджетним плануванням. І таке - на два роки, наступних за плановим, - проектом передбачено. Однак чи здатна влада забезпечити якесь реальне планування на два-три роки? Однозначно - ні.

По суті, навіть бюджетне планування поточного року здійснюється "зі стелі". Це потім яскраво демонструє динаміка виконання Закону про Держбюджет. Що вже тоді говорити про середньострокове планування? Причому навіть без усяких криз.

Передбачуваний перерозподіл джерел доходів між державним і місцевими бюджетами, безумовно, піде останнім на благо. Однак трохи більше десятка мільярдів гривень додаткових власних доходів місцевих бюджетів - це не та сума, яка "врятує батька російської демократії".

У нинішньому році джерела доходів розподілені між державним та місцевими бюджетами у співвідношенні 77,8% до 22,2%. Пропоновані зміни збільшать частку місцевих бюджетів максимум до 26%. Це вже краще, але навряд чи можна назвати вирішенням проблеми.

Безглуздо виглядає і перелік захищених видатків. Їх явно зафіксували за принципом "не ми їх туди вносили, не нам їх і видаляти". Бо про яке фінансування фундаментальних досліджень всерйоз можна вести мову?

Не можна не відзначити й того, що "регіонали" виявилися не проти реалізувати ідею Юлії Тимошенко щодо розширення можливостей Кабміну в питанні прийняття Держбюджету за рахунок відповідного скорочення можливостей ВР. Саме на це спрямована зміна процедури прийняття Держбюджету, яка передбачає не тільки зміну трьох читань двома, а й, наприклад, позбавлення парламенту права вирішувати, приймає він проект Держбюджету до розгляду або відхиляє його! Тепер передбачається замінити цю процедуру поданням урядом свого проекту, який за замовчуванням буде прийматися до розгляду парламентом.

Нарешті, чи не найбільш інтригуючим було питання, чи залишиться в новому проекті одне з ключових положень "торішнього" Кодексу - перехід від прямих взаємовідносин Держбюджету і 669 місцевих бюджетів (районний рівень) до взаємин Держбюджету і 12 тисяч місцевих бюджетів (рівень села). Не залишилося. Причому автори вийшли з положення витончено, вказавши, що такі прямі відносини будуть здійснюватися "після завершення адміністративно-територіальної реформи в частині укрупнення адміністративно-територіальних одиниць". Тобто казна-коли.

Експерт - про косметичний ремонт

Юрій Ганущак, експерт з питань місцевого самоврядування і місцевих бюджетів:

- Серйозна реформа міжбюджетних відносин передбачає формування міжбюджетних трансфертів з урахуванням соціальних стандартів. Однак це неможливо без реформування місцевого самоврядування в цілому і адміністративно-територіального устрою як складової цієї реформи. До речі, Мінфін підтримує ці реформи, про що прозоро натякає в розділі II Кодексу. Насторожують заходи, спрямовані на підвищення автономності місцевих бюджетів. Реально і зараз немає обмежень у визначенні напрямку використання коштів.

Однак скасування секторальних нормативів, яке пропонується як засіб оптимізації мережі бюджетних установ, насправді дозволить Мінфіну уникнути відповіді на запитання, на прикладі якої конкретної адміністративно-територіальної одиниці здійснювалися розрахунки таких нормативів. Адже тільки так можна оцінити достатність ресурсів для здійснення бюджетних програм. Тобто ми повертаємося у 1990-і роки, коли Мінфін давав один бюджетний показник без розшифровки, мовляв, "все враховано, і ні в чому собі не відмовляйте".

Спірними є джерела формування бюджету розвитку місцевих бюджетів, особливо такі, як частина податку на прибуток і податок на доходи фізосіб. І якщо уряд готовий брати на себе ризики незбалансованості місцевих бюджетів, зумовлених різкими відмінностями й непостійністю такого джерела, як податок на прибуток, то подібну ініціативу слід вітати.

Зрештою уряд і так дуже ризикує, обіцяючи ввести податок на нерухомість. До цих пір всі проекти Бюджетного кодексу передбачали виведення з-під оподаткування 95-99% нерухомості, і все одно за них не голосували 1-5% власників. У той час як удосконалення здійснення оплати за землю, прив'язка бази оподаткування до ринкової вартості землі, надання права органам місцевого самоврядування встановлювати ставки цього податку - реальні кроки щодо посилення фінансової основи самоврядування - не висвітлені у розділі Кодексу.

Експерт - про процедуру

Валерій Асадчев, колишній заступник голови Комітету ВР з питань бюджету:

- Нова редакція Бюджетного кодексу, представлена урядом Миколи Азарова, не передбачає суттєвих змін механізмів бюджетування. Складається враження, що законопроект був представлений на суд парламенту з єдиною метою - заявити виборцям, що представники "Партії Регіонів" виконують свої передвиборчі обіцянки в частині прийняття нової редакції Бюджетного кодексу.

Варто відзначити, що законопроект не передбачає децентралізації потоків бюджетних коштів і зміни системи міжбюджетних відносин. Розраховувати на те, що органи місцевого самоврядування отримають більше економічних повноважень, не доводиться. При цьому виникає низка питань з приводу можливості окремих регіонів або міст виконати дохідну частину бюджету. Тож місцеві бюджети, як і раніше будуть "прив'язані" до Мінфіну.

Таким чином, Кабмін зберігає корумповану систему розподілу дотацій і субвенцій для місцевих бюджетів. Незважаючи на заяви розробників законопроекту про те, що документ є суттєвим кроком на шляху реформування бюджетної системи України, новий проект Бюджетного кодексу за своєю філософією, не кажучи вже про наповнення, істотно відрізняється від європейських норм бюджетного законодавства.

Сергій Саливон

  • i

    Якшо Ви помітили помилку, виділіть необхідну частину тексту й натисніть Ctrl+Enter, щоб повідомити про це нам.

Дивись також
В Контексті Finance.ua
Опитування