Ксения Мельник: государственное управление природными ресурсами. Существует ли эффективная модель?

Согласно Индексу управления ресурсами 2017, оценивающему качество управления природными ресурсами в 81 стране, которые производят 82% мировых объемов нефти, 78% – газа, 90% – алмазов и 72% – меди, только 16 стран имеют хорошие или удовлетворительные оценки эффективности управления.

Исходя из Mining Contribution Index (индекс МСІ оценивает 183 страны – ред.), из 50 наиболее зависимых от добычи ресурсов экономик мира приблизительно 75% оцениваются ниже удовлетворительного уровня управления ресурсами. Это одна из самых сложных сфер экономики в политическом и социально-экономическом аспектах.

Отрасль приносит триллионные доходы, но в то же время в странах, имеющих богатые запасы ресурсов, в бедности проживает более 1,8 млрд людей.

Как не превратить природные ресурсы в источник обогащения властной элиты, избежать монополизации отрасли, преодолеть коррупцию, а также как рационально использовать поступающие доходы в интересах национального развития? Задача непростая для правительства любой страны.

Обычно под эффективным государственным управлением природными ресурсами подразумевается соблюдение верховенства закона, сдерживание коррупции, стабильность политических институтов, правительство, подотчетное обществу. Оно требует более развитой политической среды, которая, например, поощряет свободную прессу и активное гражданское общество.

Ключевой компонент подотчетности – это прозрачность в контрактах, бенефициарных правах и доходах. Эффективное управление также предполагает способность правительства превратить фактор добычи природных ресурсов в устойчивый социально-экономический рост и благосостояние.

Наиболее эффективное государственное управление своими ресурсами осуществляет Норвегия. До открытия в конце 1960-х годов нефти, страна имела более низкие, по сравнению с другими странами Европы, показатели дохода на душу населения. Первоначально государственная политика заключалась в поддержке и наделении преимуществами государственных компаний (Statoil, Hydro и Saga). В 1994 г. изменилось законодательство, защищающее местные компании, теперь они полностью работают в условиях международной конкуренции.

Нефтегазовая отрасль самая большая в стране по созданию стоимости, доходов правительства, инвестиций и экспорта. В 2017 г. эта отрасль составила 14% ВВП страны. В нее поступило 19% от общего объема инвестиций, она дала 17% от общих государственных доходов. Доля нефти и газа в экспорте страны составила 40% в 2017 г. Нефть и газ генерировали огромные доходы, которые помогли Норвегии стать очень богатым государством и сформировать самый богатый в мире фонд национального благосостояния с активами свыше 1 трлн дол. США (см. таблицу).

Во время ценового бума на рынке ресурсов (2003-2011) богатые на ресурсы страны Латинской Америки, Суб-Сахарной Африки и Юго-Восточной Азии предприняли меры для получения выгоды от высоких цен. Отправные точки в каждом регионе были разные, каждая страна сталкивалась с разными внутренними вызовами, и приоритеты развития в каждой были разными.

Страны Латинской Америки могут считаться наиболее продвинутыми в плане законодательной зрелости и связей с остальной экономикой. Власти Чили, Колумбии и в последнее время Перу концептуально меняют подходы к управлению горнодобывающей отраслью в связи с возникновением социально-экономических конфликтов.

Чили – вторая страна (после Норвегии) с наивысшим показателем эффективности управления ресурсами. Доля Чили в общем объеме мировой добычи меди составляет 27,7%, делая страну самым большим производителем. В 2018 году производство меди достигло рекордного показателя – 5,83 млн т.

В развитие горнодобывающей промышленности Чили активно привлекались иностранные инвестиции. С 1974 по 2012 годы Чили привлекло около 30 млрд дол. США в горнодобывающую отрасль. Сегодня более 52% от общего объема инвестиций в страну, а это порядка 10 млрд дол. США в год, поступают именно в горнодобывающую отрасль, из них 20,4% – в добычу меди.

Некоторые страны Юго-Восточной Азии не рассматривают свой минеральный сектор как основной двигатель экономического роста. Камбоджа, Лаос, Мьянма, Вьетнам и Таиланд делают упор на производство, используя сравнительно низкие ставки заработной платы, а не на минеральные ресурсы.

За последние 20 лет основным игроком на мировом рынке ресурсов стал Китай. Если в 1989 г. доля Китая в мировой добыче металлических ископаемых составляла всего 5 , то сейчас он первый в мире по добыче: угля (46 мировой добычи), золота (15,2%), цинка (39,1%), третий в мире по добыче железной руды (10,8%) и меди (9,3%).

Однако все это не обеспечивает реальные потребности, его экономика потребляет 49% мирового объема добычи железной руды, 46% меди, 45% цинка и 53% никеля. Для обеспечения страны необходимыми ресурсами правительство Китая начало стимулировать увеличение внутренней добычи, а также осуществлять добычу в других странах, с 2003 г. поощряя международное сотрудничество китайских компаний. Китай купил более 300 иностранных горнодобывающих компаний.

Извлекая уроки из опыта 2000–2010 годов как во внутреннем, так и в зарубежном горнодобывающем секторе, подход Китая в обеспечении экономики ресурсами стал прагматичным. Он импортировал сырье из стран, где затраты на импорт были ниже, чем на внутреннюю добычу. Теперь, когда темпы роста экономики снизилась, Китай более эффективно развивает и увеличивает внутренний горнодобывающий сектор.

Вступив в более стабильный период потребления, стремление Китая обеспечить внешние источники ресурсов утратило определенный импульс.

Также меняется структура потребления в сторону новых видов ресурсов, и экологические соображения станут более важными. До тех пор, пока ресурсы доступны на мировых рынках по ценам ниже, чем внутреннее производство, энтузиазм Китая по приобретению зарубежных активов ослабнет.

В горнодобывающей промышленности доминируют государственные предприятия, через которые правительство влияет на политику. Хотя, вопреки распространенному мнению, не всегда компании принадлежат государству, как например, самые большие по стоимости активов Zijin Mining Group (портфель проектов по добыче золота, меди, свинца и цинка, вольфрама и железной руды в 24 провинциях Китая и девяти зарубежных странах), Jiangxi Copper (производитель меди. Большая часть деятельности находится в Китае, хотя частично владеет медным проектом Escondida в Чили), China Molybdenum (производитель меди, кобальта, ниобия и фосфатов в Австралии, Бразилии и ДР Конго, а также несколько проектов в Китае), Shandong Gold Mining (крупный производитель золота в Китае). В нефтегазовой отрасли государственные нефтяные компании Sinopec и CNPC функционируют в основном как дуополия.

Государство может контролировать добычу ресурсов через государственные компании или ограничится ролью регулятора, предоставив добычу частным компаниям; может не владеть собственностью в добывающих компаниях (например, Канада, Австралия), иметь монопольную собственность (например, Мексика, Саудовская Аравия) или частичную собственность с расширенными или ограниченными полномочиями в управлении компаниями.

Также выбор модели зависит от вида ресурса. Сегодня более половины компаний, добывающих нефть и газ, и доля которых составляет 75% мировой добычи, полностью или в контрольной части принадлежат правительствам.

Для сравнения, полностью владеют или в контрольной части компаниями правительства 24% и 20% стран, богатых железной рудой и медью соответственно, что составляет 35% и 43% мирового производства каждого из этих ресурсов.

Как мы видим из описанных выше примеров, ни одна из этих моделей не хуже или лучше одна другой, если оценивать их эффективность. Многое зависит от страны, институциональных и политических условий, которые определяют порядок принятия решений и взаимодействия властей, населения, гражданского общества и добывающих компаний, уровня коррупции.

Ксения Мельник, кандидат географических наук