960
Ось я
— Казна и Политика
Глава государства усиливает единоличное влияние на экономику страны. Так, 10 февраля Верховная Рада приняла за основу законопроект №9665 от 30.12.11 г. "О внесении изменений в некоторые законодательные акты", инициатором которого является Президент Украины Виктор Янукович.
Подготовкой текста документа руководила первый заместитель главы Администрации Президента Ирина Акимова. Поданный в парламент законопроект предусматривает изменение принципов подготовки и формирования государственного бюджета Украины. Что предполагает внесение существенных изменений в Бюджетный кодекс, Закон о государственных целевых программах, Закон о Кабинете министров и еще несколько законодательных актов, которые регулируют бюджетный процесс.
Казнодав
Документом предусмотрена передача обязанности определять приоритеты бюджетной политики от Верховной Рады Президенту. В частности, указано, что при разработке проекта госбюджета на следующий год правительство должно ориентироваться прежде всего на содержание ежегодного Послания Президента Верховной Раде. Послание главы государства должно служить ориентиром для органов власти и в процессе корректировки бюджета текущего года.
Кроме того, исходя из содержания ежегодного Послания Гаранта Конституции, парламент должен разрабатывать проект Бюджетной резолюции, а местные органы власти - проекты местных бюджетов. Это и предлагается зафиксировать в Бюджетном кодексе.
Что касается Кабинета министров, то законопроект, благодаря корректировке Закона "О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины", освобождает этот орган от необходимости разрабатывать проект программы социально-экономического развития страны на следующий год.
Вместо этого стратегическое планирование бюджета должно основываться опять же на Послании Президента, а также на государственных целевых программах. Таким образом, в случае принятия законопроекта №9665 именно ежегодное Послание Президента, которое пока является сугубо политическим документом, будет задавать экономические ориентиры при составлении проекта государственного бюджета.
В пояснительной записке к законопроекту необходимость его принятия обосновывается тем, что это позволит "создать более благоприятные условия для выполнения Президентом его конституционных полномочий по обеспечению национальной безопасности", а также "повысить качество управления государственными финансами" .
Отнимай и властвуй
Любопытно, что в предыдущих посланиях к парламенту Президент почти не уделял внимания вопросам формирования госбюджета. Так, в прошлогоднем послании Виктор Янукович рассуждал о конституционной и административной реформах, важности и необходимости преодоления бедности, а также о евроинтеграции. С натяжкой к бюджетным вопросам можно отнести только тезисы о необходимости реформирования системы образования и здравоохранения.
Андрей Ермолаев, директор Национального института стратегических исследований при Президенте Украины, участвовавший в подготовке прошлогоднего Послания Президента Верховной Раде, уверяет, что в этом году в этом документе будут прописаны основные параметры госбюджета.
Эксперты считают, что корректировка бюджетного законодательства выгодна прежде всего чиновникам из Администрации Президента (АП). По мнению Владимира Дубровского, старшего экономиста Центра социально-экономических исследований "CASE Украина", благодаря корректировке принципов подготовки бюджета АП получит право определять размеры финансирования министерств и ведомств.
АП станет главным центром лоббизма. Если раньше, для того чтобы "пробить" увеличение финансирования того или иного ведомства, необходимо было обращаться в правительство или пытаться договориться с профильным комитетом парламента, то теперь эти вопросы гарантированно сможет решить только АП", - считает Дубровский.
В свою очередь, Игорь Уманский, и.о. министра финансов в 2008-2010 гг., отмечает, что такая корректировка повлечет за собой существенное ограничение возможностей как Кабмина, так и Минфина в части подготовки бюджета. "По сути, АП устанавливает контроль над Минфином, который превращается в послушного исполнителя", - говорит Уманский. Таким образом, министр финансов Валерий Хорошковский вынужден будет учитывать пожелания АП.
Кроме того, подготовка бюджета по новым правилам существенно снизит влияние правительства и на местные органы власти. Ведь законопроект №9665 предполагает, что государственные администрации на местах при разработке проектов местных бюджетов должны в первую очередь руководствоваться Посланием Президента.
Такая идея уже получила одобрение губернаторов. "Конечно, мы поддерживаем такие нововведения, ведь Президент неоднократно говорил о необходимости увеличения финансирования местных органов власти. Так что, я надеюсь, в Бюджете-2013 эти пожелания будут наконец-то отражены", - поясняет БИЗНЕСу глава Киевской облгосадминистрации Анатолий Присяжнюк. С коллегой солидарен глава Житомирской облгосадминистрации Сергей Рыжук: "Мы будем просить большего, даже не дожидаясь принятия закона. Мы уже подготовили предложения по финансированию расходов - начиная от школ и заканчивая ЖКХ".
Где тонко
Правда, есть опасения, что бюджетные инициативы Президента противоречат Конституции. Так, в выводе Главного научно-экспертного управления Верховной Рады относительно законопроекта №9665 говорится, что "документ построен на ошибочном представлении о конституционной природе ежегодных посланий Президента".
При этом особо отмечается, что послания Президента не являются правовыми документами, которые могут служить основанием для подготовки документов органами исполнительной власти, - ведь ежегодное послание главы государства имеет информационный и политический характер.
При этом парламентские эксперты считают, что Президент должен поручать Кабмину реализацию своих предложений относительно госбюджета только в форме указов и распоряжений, так как именно эти документы главы государства, согласно Конституции, имеют статус официальных.
Предлагаемые Виктором Януковичем коррективы могут существенно усложнить бюджетный процесс. Согласно Бюджетному кодексу, правительство не позднее 1 апреля должно утвердить проект основных направлений бюджетной политики на следующий год. Причем разработать этот проект Минфин должен и вовсе не позднее 20 марта текущего года.
В то же время в соответствии со ст.167 Закона №1861 от 10.02.10 г. "О Регламенте Верховной Рады Украины" Президент должен обратиться с ежегодным Посланием к парламенту не позднее 31 марта текущего года. Однако обычно глава государства затягивает с обращением к парламенту. Например, в прошлом году Виктор Янукович выступил только 14 апреля. Соответственно, если основой бюджетного процесса станет Послание Президента, срыв сроков его подачи приведет к авралу на следующих этапах.
Впрочем, то, что нормы Бюджетного кодекса на практике не выполняются, - дело уже привычное. Тем не менее в пояснительной записке к законопроекту №9665 народным депутатам рекомендуется принять документ в кратчайшие сроки - следует учитывать, что до подачи в парламент очередного Послания главы государства осталось немногим меньше полутора месяцев. Ведь на основании этого Послания и будут в дальнейшем приниматься решения о корректировке бюджета нынешнего года и подготовке Бюджета-2013.
Хотя народные избранники поддержали законопроект в первом чтении, с его окончательным утверждением могут возникнуть сложности. Так, Валерий Баранов, член фракции Народной партии, председатель Комитета ВР по вопросам бюджета, пообещал, что в процессе рассмотрения документа в этом Комитете в него будут внесены существенные правки: "Мое отношение к этому документу крайне негативное, потому что он существенно сужает полномочия парламента в бюджетном процессе. Во время подготовки законопроекта ко второму чтению мы обязательно удалим из него те положения, которые лишают Верховную Раду полномочий определять принципы бюджетной политики".
При этом он отметил, что фракция Народной партии не поддержит законопроект в его нынешней редакции. Кстати, именно голоса депутатов от Народной партии позволили принять документ в первом чтении, ведь их коллеги из фракции Компартии документ не поддержали. В итоге, в его поддержку отдал голоса 241 народный депутат. Таким образом, без голосов фракции Народной партии, которая насчитывает
20 человек, с принятием законопроекта могут возникнуть трудности.
Поэтому Президенту необходимо либо выполнить требования Народной партии, либо найти еще, как минимум, пять голосов в поддержку документа среди депутатов из оппозиционных фракций. Сделать это будет непросто, поскольку во время первого рассмотрения документ вызвал резкую критику со стороны представителей оппозиции. В частности, Сергей Терехин, член фракции "БЮТ-Батьківщина", отмечает, что в случае принятия документа Президент получит полномочия определять параметры госбюджета, но при этом не будет нести никакой ответственности за его выполнение.
"Если Президент хочет играть главную роль в процессе формирования бюджета, тогда он должен стать главой исполнительной власти. Проще говоря, распустить правительство и передать его полномочия Администрации Президента. Это будет логично. А то получается, что Президент дает правительству и парламенту указания, каким должен быть бюджет, а в случае его невыполнения виновато будет правительство", - резюмирует Терехин.
Идальго и эсквайр
Для иллюстрации роли личности в бюджетном процессе американский экономист, лауреат Нобелевской премии Дуглас Норт приводит следующий пример. В конце XVI в. Испания и Англия конкурировали в борьбе за мировое господство. Обе страны были примерно равны по численности населения и структуре занятости, обе осуществляли внешнеполитическую экспансию.
Разница между странами заключалась в следующем - в Англии вопросами распределения денег, собранных в бюджет, занимался парламент, а в Испании казна находилась в руках короля. Испания вывезла из колоний куда больше средств, чем Англия. Но испанский король транжирил деньги, в том числе на войны, англичане же распоряжалась средствами более рационально.
Со временем Англия выиграла "соревнование" у испанского короля и превратилась в крупнейшую империю мира. Испания же вскоре лишилась большинства своих колоний и утратила влияние на мировую политику.
Не на часі
Любопытно, что в Комитете ВР по вопросам бюджета находится еще один документ, касающийся вопросов бюджетного планирования, - законопроект №9407 от 03.03.11 г. "О государственном стратегическом планировании". Этот документ 15 ноября 2011 г. парламент тоже принял за основу.
Но в дальнейшем "продвижение" его застопорилось - 22 декабря парламент рассматривал законопроект во втором чтении и вернул его на доработку в профильный комитет. Инициатором его принятия выступил Кабмин. Неудивительно, что, согласно этому документу, именно правительству отводится ключевая роль в вопросах прогнозирования в том числе и параметров госбюджета. Похоже, теперь этот законопроект становится неактуальным.
Андрей Ермолаев, директор Национального института стратегических исследований при Президенте Украины
- Никакого противоречия между предлагаемыми корректировками бюджетного законодательства и Конституцией я не вижу.
Практика показывает, что ежегодное Послание Президента является, по сути, единственным документом, который систематизирует информацию о текущем положении дел в экономике страны и определяет задачи на будущее. Поэтому вполне логично, что именно этот документ должен определять основы бюджетной политики.
В соответствии с законопроектом кроме информации о текущей ситуации в экономике и приоритетах развития на будущее Послание будет содержать основные параметры бюджета на следующий год, а также перечень направлений, приоритетных для финансирования. Скорее всего, они будут оформлены в виде приложения к Посланию. Именно эти параметры будут в дальнейшем использоваться правительством при разработке основных направлений бюджетной политики.
В процессе подготовки ежегодного послания Президента участвуют представители АП, Кабмина, ведущие независимые эксперты. В свою очередь, Национальный институт стратегических исследований осуществляет только научное сопровождение подготовки документа.
К сожалению, парламент затянул процесс рассмотрения законопроекта №9665, но если депутаты утвердят его в ближайшее время, то Госбюджет-2013 будет разработан уже по новой процедуре. Очевидно, что ее потребуется "шлифовать", особенно в части сроков прохождения этапов бюджетного процесса. Думаю, что к моменту рассмотрения законопроекта во втором чтении процедурный вопрос будет улажен.
Максим Каменев
По материалам: Бізнес
Поделиться новостью
