1844
Концы в оду
— Казна и Политика
Верховная Рада 17 июня с наскока приняла новую редакцию Бюджетного кодекса за основу. Определиться с этим вопросом народные избранники успели чуть более чем за 30 минут "чистого" времени. Попытка принять Бюджетный кодекс в новой редакции предпринимается второй раз. Год назад дело почти выгорело. Однако в последний момент усилить зависимость местных властей от тогдашнего премьера Юлии Тимошенко и одновременно позволить ей сделать накануне президентских выборов подарок распорядителям средств местных бюджетов помешал тогдашний Президент Украины Виктор Ющенко, ветировавший принятый парламентом Кодекс.
Когда же парламент пытался преодолеть президентское вето, что-то неладное почуяли в "Партии Регионов", первоначально отдавшей за документ свои голоса. В итоге, проект новой редакции Бюджетного кодекса был подан на регистрацию в Верховную Раду уже премьером Николаем Азаровым. Причем за его основу явно был взят прошлогодний документ. Более того, в нем, например, учтены многие замечания (в частности, касавшиеся необоснованного расширения полномочий премьер-министра) Виктора Ющенко, на основании которых он воспользовался правом вето.
Серьезное реформирование Бюджетного кодекса, принятого еще в 2001 г. (несмотря на пару десятков изменений, внесенных в него с тех пор), действительно назрело. Мало того, что из-за его устаревания ежегодно в законах о Госбюджете приходится отражать ряд текстовых статей, которые должны быть зафиксированы в Кодексе (например, статьи, определяющие перечень доходов государственного и местных бюджетов, а также их общих и специальных фондов, защищенные расходы и т.д.), так он еще и не содержит определения целого ряда понятий и терминов, активно используемых в бюджетном процессе по факту.
Кроме того, именно Бюджетный кодекс формирует межбюджетные отношения. И только путем его изменения можно пробовать добиться того, что обещала сделать и предыдущая, и нынешняя власть, - вывести местные бюджеты из катастрофического финансового состояния, превратившего их в кассы по выплате зарплат. Наконец, давно и много говорится о необходимости внедрения программно-целевого метода бюджетирования - того, что у нас в изрядной мере присутствовало в советские времена и от чего власть имущие впоследствии, думается, вполне осознанно отказались в угоду получению более простого доступа к "распилу" бюджетных средств. Теперь, кстати, внедрить программно-целевое бюджетирование от Украины требуют и международные финансовые организации.
Теоретически все описанное в законопроекте присутствует. Вопрос в том, будет ли это работать на практике? Возьмем, к примеру, программно-целевое бюджетирование. Будет ли оно обеспечено ввиду наличия соответствующей нормы в Бюджетном кодексе, если у нас при каждой смене власти диаметрально противоположно меняются и цели, и программы? Думается, вряд ли. Поскольку в данном случае вопрос не столько в бюджетном планировании, сколько в преемственности власти хотя бы в важнейших вопросах развития экономики. А это уже не вопрос Бюджетного кодекса - это вопрос политический. Далее - программно-целевой метод напрямую связан со среднесрочным бюджетным планированием. И таковое - на два года, следующих за плановым, - проектом предусмотрено. Однако способны ли власти обеспечить сколько-нибудь реальное планирование на два-три года? Однозначно - нет.
По сути, даже бюджетное планирование текущего года осуществляется "с потолка". Это потом ярко демонстрирует динамика исполнения Закона о Госбюджете. Что уж тогда говорить о среднесрочном планировании? Причем даже безо всяких кризисов.
Предполагаемое перераспределение источников доходов между государственным и местными бюджетами, безусловно, пойдет последним во благо. Однако немногим более десятка миллиардов гривень дополнительных собственных доходов местных бюджетов - это не та сумма, которая "спасет отца русской демократии".
В нынешнем году источники доходов распределены между государственным и местными бюджетами в соотношении 77,8% к 22,2%. Предлагаемые изменения увеличат долю местных бюджетов максимум до 26%. Это уже лучше, но вряд ли можно назвать решением проблемы.
Нелепо выглядит и перечень защищенных расходов. Их явно зафиксировали по принципу "не мы их туда вносили, не нам их и удалять". Ибо о каком финансировании фундаментальных исследований всерьез можно вести речь?
Нельзя не отметить и того, что "регионалы" оказались не прочь реализовать идею Юлии Тимошенко по расширению возможностей Кабмина в вопросе принятия Госбюджета за счет соответствующего сокращения возможностей ВР. Именно на это направлено изменение процедуры принятия Госбюджета, которое предусматривает не только замену трех чтений двумя, но и, например, лишение парламента права решать, принимает он проект Госбюджета к рассмотрению или отклоняет его! Теперь предполагается заменить эту процедуру представлением правительством своего проекта, который по умолчанию будет приниматься к рассмотрению парламентом.
Наконец, едва ли не самым интригующим был вопрос, останется ли в новом проекте одно из ключевых положений "прошлогоднего" Кодекса - переход от прямых взаимоотношений Госбюджета и 669 местных бюджетов (районный уровень) к взаимоотношениям Госбюджета и 12 тысяч местных бюджетов (уровень села). Не осталось. Причем авторы вышли из положения изящно, указав, что такие прямые отношения будут осуществляться "после завершения административно-территориальной реформы в части укрупнения административно-территориальных единиц". То есть невесть когда.
Эксперт - о косметическом ремонте
Юрий Ганущак, эксперт по вопросам местного самоуправления и местных бюджетов:
- Серьезная реформа межбюджетных отношений предусматривает формирование межбюджетных трансфертов с учетом социальных стандартов. Однако это невозможно без реформирования местного самоуправления в целом и административно-территориального устройства как составляющей этой реформы. Кстати, Минфин поддерживает эти реформы, о чем прозрачно намекает в разделе II Кодекса. Настораживают меры, направленные на повышение автономности местных бюджетов. Реально и сейчас нет ограничений в определении направления использования средств.
Однако отмена секторальных нормативов, которая предлагается как средство оптимизации сети бюджетных учреждений, на самом деле позволит Минфину избежать ответа на вопрос, на примере какой конкретной административно-территориальной единицы осуществлялись расчеты таких нормативов. Ведь только так можно оценить достаточность ресурсов для осуществления бюджетных программ. То есть мы возвращаемся в 1990-е годы, когда Минфин давал один бюджетный показатель без расшифровки, мол, "все учтено, и ни в чем себе не отказывайте".
Спорными являются источники формирования бюджета развития местных бюджетов, особенно такие, как часть налога на прибыль и налог на доходы физлиц. И если правительство готово брать на себя риски несбалансированности местных бюджетов, обусловленных резкими различиями и непостоянством такого источника, как налог на прибыль, то подобную инициативу следует приветствовать.
В конце концов правительство и так очень рискует, обещая ввести налог на недвижимость. До сих пор все проекты Бюджетного кодекса предусматривали вывод из-под налогообложения 95-99% недвижимости, и все равно за них не голосовали те, кто составляет оставшиеся 1-5% владельцев. В то время как совершенствование взимания платы за землю, привязка базы налогообложения к рыночной стоимости земли, предоставление права органам местного самоуправления устанавливать ставки этого налога - реальные шаги по усилению финансовой основы самоуправления - не освещены в разделе Кодекса.
Эксперт - о процедуре
Валерий Асадчев, бывший заместитель председателя Комитета ВР по вопросам бюджета:
- Новая редакция Бюджетного кодекса, представленная правительством Николая Азарова, не предусматривает существенных изменений механизмов бюджетирования. Складывается впечатление, что законопроект был представлен на суд парламента с единственной целью - заявить избирателям, что представители "Партии Регионов" выполняют свои предвыборные обещания в части принятия новой редакции Бюджетного кодекса.
Стоит отметить, что законопроект не предусматривает децентрализации потоков бюджетных средств и изменения системы межбюджетных отношений. Рассчитывать на то, что органы местного самоуправления получат больше экономических полномочий, не приходится. При этом возникает ряд вопросов по поводу возможности отдельных регионов или городов выполнить доходную часть бюджета. Так что местные бюджеты по-прежнему будут "привязаны" к Минфину.
Таким образом, Кабмин сохраняет коррумпированную систему распределения дотаций и субвенций для местных бюджетов. Невзирая на заявления разработчиков законопроекта о том, что документ является существенным шагом на пути реформирования бюджетной системы Украины, новый проект Бюджетного кодекса по своей философии, не говоря уже о наполнении, существенно отличается от европейских норм бюджетного законодательства.
Сергей Саливон
По материалам: Бізнес
Поделиться новостью
