960
Ось я
— Казна та Політика
Глава держави посилює одноосібний вплив на економіку країни. Так, 10 лютого Верховна Рада прийняла за основу законопроект № 9665 від 30.12.11 р. "Про внесення змін до деяких законодавчих актів", ініціатором якого є Президент України Віктор Янукович.
Підготовкою тексту документа керувала перший заступник глави Адміністрації Президента Ірина Акімова. Поданий до парламенту законопроект передбачає зміну принципів підготовки і формування державного бюджету України. Що передбачає внесення суттєвих змін до Бюджетного кодексу, Закон про державні цільові програми, Закон про Кабінет міністрів і ще кілька законодавчих актів, які регулюють бюджетний процес.
Казнодав
Документом передбачена передача обов'язку визначати пріоритети бюджетної політики від Верховної Ради Президенту. Зокрема, зазначено, що при розробці проекту держбюджету на наступний рік уряд має орієнтуватися передусім на зміст щорічного Послання Президента до Верховної Ради. Послання глави держави має служити орієнтиром для органів влади та в процесі коректування бюджету поточного року.
Крім того, виходячи зі змісту щорічного Послання Гаранта Конституції, парламент повинен розробляти проект Бюджетної резолюції, а місцеві органи влади - проекти місцевих бюджетів. Це і пропонується зафіксувати в Бюджетному кодексі.
Що стосується Кабінету міністрів, то законопроект, завдяки коректуванню Закону "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України", звільняє цей орган від необхідності розробляти проект програми соціально-економічного розвитку країни на наступний рік.
Натомість стратегічне планування бюджету має ґрунтуватися знову ж на Посланні Президента, а також на державних цільових програмах. Таким чином, в разі прийняття законопроекту № 9665 саме щорічне Послання Президента, яке поки є суто політичним документом, буде задавати економічні орієнтири при складанні проекту державного бюджету.
У пояснювальній записці до законопроекту необхідність його прийняття обґрунтовується тим, що це дозволить "створити більш сприятливі умови для виконання Президентом його конституційних повноважень щодо забезпечення національної безпеки", а також "підвищити якість управління державними фінансами".
Відбирай і володарюй
Цікаво, що в попередніх посланнях до парламенту Президент майже не приділяв уваги питанням формування держбюджету. Так, в минулорічному посланні Віктор Янукович розмірковував про конституційну та адміністративну реформи, важливість і необхідність подолання бідності, а також про євроінтеграцію. З натяжкою до бюджетних питань можна віднести лише тези про необхідність реформування системи освіти і охорони здоров'я.
Андрій Єрмолаєв, директор Національного інституту стратегічних досліджень при Президенті України, який брав участь у підготовці торішнього Послання Президента до Верховної Ради, запевняє, що в цьому році в цьому документі будуть прописані основні параметри держбюджету.
Експерти вважають, що коректування бюджетного законодавства вигідне перш за все чиновникам з Адміністрації Президента (АП). На думку Володимира Дубровського, старшого економіста Центру соціально-економічних досліджень "CASE Україна", завдяки коректуванню принципів підготовки бюджету АП отримає право визначати розміри фінансування міністерств і відомств.
АП стане головним центром лобізму. Якщо раніше, для того щоб "пробити" збільшення фінансування того чи іншого відомства, необхідно було звертатися в уряд або намагатися домовитися з профільним комітетом парламенту, то тепер ці питання гарантовано зможе вирішити тільки АП", - вважає Дубровський.
У свою чергу, Ігор Уманський, в.о. міністра фінансів в 2008-2010 рр., зазначає, що таке коректування спричинить істотне обмеження можливостей як Кабміну, так і Мінфіну в частині підготовки бюджету. "По суті, АП встановлює контроль над Мінфіном, який перетворюється на слухняного виконавця", - говорить Уманський. Таким чином, міністр фінансів Валерій Хорошковський змушений буде враховувати побажання АП.
Крім того, підготовка бюджету за новими правилами істотно знизить вплив уряду і на місцеві органи влади. Адже законопроект № 9665 передбачає, що державні адміністрації на місцях при розробці проектів місцевих бюджетів повинні в першу чергу керуватися Посланням Президента.
Така ідея вже отримала схвалення губернаторів. "Звичайно, ми підтримуємо такі нововведення, адже Президент неодноразово говорив про необхідність збільшення фінансування місцевих органів влади. Тож, я сподіваюся, в Бюджеті-2013 ці побажання будуть нарешті відображені", - пояснює Бізнесу глава Київської облдержадміністрації Анатолій Присяжнюк. З колегою солідарний голова Житомирської облдержадміністрації Сергій Рижук: "Ми будемо просити більшого, навіть не чекаючи ухвалення закону. Ми вже підготували пропозиції щодо фінансування витрат - починаючи від шкіл і закінчуючи ЖКГ".
Де тонко
Правда, є побоювання, що бюджетні ініціативи Президента суперечать Конституції. Так, у висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради щодо законопроекту № 9665 йдеться, що "документ побудований на хибному уявленні про конституційну природу щорічних послань Президента".
При цьому особливо наголошується, що послання Президента не є правовими документами, які можуть служити підставою для підготовки документів органами виконавчої влади, - адже щорічне послання глави держави має інформаційний і політичний характер.
При цьому парламентські експерти вважають, що Президент повинен доручати Кабміну реалізацію своїх пропозицій щодо держбюджету тільки у формі указів і розпоряджень, бо саме ці документи глави держави, згідно з Конституцією, мають статус офіційних.
Пропоновані Віктором Януковичем корективи можуть істотно ускладнити бюджетний процес. Згідно з Бюджетним кодексом, уряд не пізніше 1 квітня має затвердити проект основних напрямів бюджетної політики на наступний рік. Причому розробити цей проект Мінфін повинен не пізніше 20 березня поточного року.
Водночас відповідно до ст.167 Закону № 1861 від 10.02.10 р. "Про Регламент Верховної Ради України" Президент має звернутися зі щорічним Посланням до парламенту не пізніше 31 березня поточного року. Проте зазвичай глава держави затягує зі зверненням до парламенту. Наприклад, минулого року Віктор Янукович виступив тільки 14 квітня. Відповідно, якщо основою бюджетного процесу стане Послання Президента, зрив термінів його подання призведе до авралу на наступних етапах.
Втім, те, що норми Бюджетного кодексу на практиці не виконуються, - справа вже звична. Проте в пояснювальній записці до законопроекту № 9665 народним депутатам рекомендується прийняти документ в найкоротші терміни - варто враховувати, що до подачі в парламент чергового Послання глави держави залишилося трохи менше ніж півтора місяці. Адже на підставі цього Послання і будуть надалі прийматися рішення про коректування бюджету нинішнього року та підготовці Бюджету-2013.
Хоча народні обранці підтримали законопроект у першому читанні, з його остаточним затвердженням можуть виникнути складнощі. Так, Валерій Баранов, член фракції Народної партії, голова Комітету ВР з питань бюджету, пообіцяв, що в процесі розгляду документа в цьому Комітеті в нього будуть внесені суттєві правки: "Моє ставлення до цього документа дуже негативне, тому що він істотно звужує повноваження парламенту в бюджетному процесі. Під час підготовки законопроекту до другого читання ми обов'язково вилучимо з нього ті положення, які позбавляють Верховну Раду повноважень визначати принципи бюджетної політики".
При цьому він зазначив, що фракція Народної партії не підтримає законопроект в його нинішній редакції. До речі, саме голоси депутатів від Народної партії дозволили прийняти документ у першому читанні, адже їхні колеги з фракції Компартії документ не підтримали. В результаті, на його підтримку віддали голоси 241 народний депутат. Таким чином, без голосів фракції Народної партії, яка налічує
20 осіб, з прийняттям законопроекту можуть виникнути труднощі.
Тому Президенту необхідно або виконати вимоги Народної партії, або знайти ще, як мінімум, п'ять голосів на підтримку документа серед депутатів з опозиційних фракцій. Зробити це буде непросто, оскільки під час першого розгляду документ викликав різку критику з боку представників опозиції. Зокрема, Сергій Терьохін, член фракції "БЮТ-Батьківщина", зазначає, що в разі ухвалення документа Президент отримає повноваження визначати параметри держбюджету, але при цьому не буде нести ніякої відповідальності за його виконання.
"Якщо Президент хоче грати головну роль в процесі формування бюджету, тоді він повинен стати главою виконавчої влади. Простіше кажучи, розпустити уряд і передати його повноваження Адміністрації Президента. Це буде логічно. А то виходить, що Президент дає уряду і парламенту вказівки, яким повинен бути бюджет, а в разі його невиконання винний буде уряд", - резюмує Терьохін.
Ідальго і есквайр
Для ілюстрації ролі особистості в бюджетному процесі американський економіст, лауреат Нобелівської премії Дуглас Норт наводить такий приклад. В кінці XVI ст. Іспанія та Англія конкурували в боротьбі за світове панування. Обидві країни були приблизно рівні за чисельністю населення і структурою зайнятості, обидві здійснювали зовнішньополітичну експансію.
Різниця між країнами полягала в наступному - в Англії питаннями розподілу грошей, зібраних до бюджету, займався парламент, а в Іспанії казна була в руках короля. Іспанія вивезла з колоній набагато більше коштів, ніж Англія. Але іспанський король тринькав гроші, в тому числі на війни, англійці ж розпоряджалася коштами більш раціонально.
З часом Англія виграла "змагання" у іспанського короля і перетворилася на найбільшу імперію світу. Іспанія ж невдовзі позбулася більшості своїх колоній і втратила вплив на світову політику.
Не на часі
Цікаво, що в Комітеті ВР з питань бюджету перебуває ще один документ, що стосується питань бюджетного планування, - законопроект № 9407 від 03.03.11 р. "Про державне стратегічне планування". Цей документ 15 листопада 2011 р. парламент теж прийняв за основу.
Але надалі "просування" його застопорилася - 22 грудня парламент розглядав законопроект у другому читанні і повернув його на доопрацювання в профільний комітет. Ініціатором його прийняття виступив Кабмін. Не дивно, що, згідно з цим документом, саме уряду відводиться ключова роль в питаннях прогнозування в тому числі і параметрів держбюджету. Схоже, тепер цей законопроект стає неактуальним.
Андрій Єрмолаєв, директор Національного інституту стратегічних досліджень при Президенті України
- Ніякого протистояння між пропонованими коректуваннями бюджетного законодавства і Конституцією я не бачу.
Практика показує, що щорічне Послання Президента є, по суті, єдиним документом, який систематизує інформацію про поточний стан справ в економіці країни і визначає завдання на майбутнє. Тому цілком логічно, що саме цей документ має визначати основи бюджетної політики.
Відповідно до законопроекту окрім інформації про поточну ситуацію в економіці і пріоритети розвитку на майбутнє Послання буде містити основні параметри бюджету на наступний рік, а також перелік напрямків, пріоритетних для фінансування. Швидше за все, вони будуть оформлені у вигляді додатку до Послання. Саме ці параметри будуть у подальшому використовуватися урядом при розробці основних напрямів бюджетної політики.
В процесі підготовки щорічного послання Президента беруть участь представники АП, Кабміну, провідні незалежні експерти. У свою чергу, Національний інститут стратегічних досліджень здійснює тільки наукове супроводження підготовки документа.
На жаль, парламент затягнув процес розгляду законопроекту № 9665, але якщо депутати затвердять його найближчим часом, то Держбюджет-2013 буде розроблений уже за новою процедурою. Очевидно, що її потрібно "шліфувати", особливо в частині термінів проходження етапів бюджетного процесу. Думаю, що до моменту розгляду законопроекту у другому читанні процедурне питання буде залагоджено.
Максим Камєнєв
За матеріалами: Бізнес
Поділитися новиною
