1922
Реформа all inclusive
— Казна та Політика
Президент Віктор Янукович має максимум два роки, щоб перебудувати всю систему державної влади. Мета розпочатої перебудови - повністю підпорядкувавши собі виконавчу гілку, взяти під жорсткий контроль законодавчу і судову гілки влади і обмежити права місцевого самоврядування.
Головна мета Януковича - вибори-2015 без серйозних конкурентів. За цей час президенту важливо встигнути провести непопулярні реформи - закінчити вже розпочату податкову, а також реалізувати пенсійну і трудову. Передбачається, що публічну відповідальність за них візьмуть на себе виконавці - топ-стрілочники. Наприклад, віце-прем'єр Сергій Тігіпко, який звалив на себе чимало негативу при розробці та прийнятті Податкового кодексу, вже трудиться над новим документом - Пенсійним кодексом.
А от другу частину президентського терміну, за задумом канцелярії глави держави, Віктор Янукович присвятить усуненню від влади представників великого капіталу (хоча б частковому), боротьбі з корупцією та іншим популярним серед виборців заходам. З тим щоб до весни 2015 року вийти на фінішну пряму президентських перегонів вже в ролі її безперечного лідера.
Тож глава адміністрації президента Сергій Льовочкін говорить щиро, коли зауважує, що Янукович свідомо йде на непопулярні кроки. "Він розуміє, що це позначиться на його рейтингу, але президент має політичну волю і відповідальність перед своїми виборцями. Якщо все піде за планом, то в 2015-му у Віктора Федоровича не буде жодних перешкод", - запевняє Льовочкін.
Вправи в множенні на нуль
Логіці цього сценарію і підпорядковані всі дії Віктора Януковича. Коли він у березні призначив перший склад уряду, то діяв за принципом: всім "сестрам" - учасникам коаліції, закулісним і очевидним політичним партнерам, а також спонсорам - по обіцяних сережках. А сам заходився приборкувати Феміду. І через півроку досяг основного успіху, через Конституційний суд повернувши собі дореформені повноваження, які мав президент Леонід Кучма. Верховна Рада до моменту повернення старої редакції Основного закону вже була деморалізована і підпорядкована главі держави.
Другий виток посилення президентської влади стався напередодні місцевих виборів, результати яких виявилися позитивними для президента. Адже 31 жовтня був зафіксований перший після президентських виборів соціологічний зріз на предмет лояльності народу і представників місцевого самоврядування до не просто правлячої партії, а особисто до Віктора Януковича.
Повернення до старої редакції Конституції не лише автоматично нівелювало роль партій, що утворили пропрезидентську коаліцію. Воно перетворило Кабмін на неполітичний орган, а також дало президенту моральне право вважати себе вільним від зобов'язань перед членами коаліції, політичними спонсорами і, врешті, перед самою Партією регіонів.
За підсумками кампанії правляча партія отримала контроль над значною частиною місцевих рад. Після чого Янукович виконав ще одну арифметичну дія, помноживши "на нуль" вже уряд. Причому сталося це в кінці року, відразу після прийняття непопулярного Податкового кодексу і незадовго до довгих новорічно-різдвяних свят, позитив яких повинен погасити підняту нововведеннями хвилю негативу і нерозуміння.
За час, що минув після появи 9 грудня указу президента "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", автори адміністративної реформи не подали концепції та механізмів її проведення. Указ, поданий країні як перший етап адміністративної реформи, за змістом залишається одиничним, рамковим документом.
Сергій Льовочкін заявив, що така таємничість обумовлена небажанням ініціаторів змін стикатися з протидією з боку чиновницького апарату середньої ланки. Як стверджують джерела у Верховній Раді та Кабміні, проведені та анонсовані заходи реформи зустріли опір і у політичних спонсорів команди влади. Адже ті вклали чималі кошти в "купівлю" крісел і повноважень для своїх ставлеників.
Щоб зняти питання про подальшу долю реформи, Льовочкін вимагає перший її етап завершити до нового року реалізацією указу. Крім цього, Верховна Рада має намір прийняти антикорупційний пакет законів, закони про державну службу, про центральні органи виконавчої влади, про природні монополії, про регуляторів. Далі, за його словами, на часі економічна реформа, закінчення судової реформи, перетворення кримінальної юстиції, антикорупційна реформа, а також трансформація політичної системи. При цьому голова адміністрації не представив жодної конкретики щодо термінів, напрямків та форм реалізації таких глобальних перетворень.
Це дало експертам привід засумніватися в тому, що за першим етапом розпочатих змін піде продовження. "Про повновагу адміністративну реформу мова не йде. Прикриваючись висловленими МВФ вимог її проведення, президент і його адміністрація спробували остаточно очистити уряд від "квотніків" - представників коаліції", - запевняє директор групи Polittech Тарас Березовець.
Ранок після бою
У результаті скорочення штатів Кабміну в ніч з 9 на 10 грудня найбільше постраждали в кадровому плані комуністи і ставленики Блоку Литвина. Крім міністерських портфелів - звільнені міністр економіки Василь Цушко (квота КПУ), міністр праці та соцполітики Василь Надрага, міністр транспорту Костянтин Єфименко (квота Блоку Литвина) - ці сили втратили низку посад заступників міністрів, а також керівних посад в урядових комітетах.
Примітно, що найменш грошові й найбільш трудомісткі пости дісталися представникам "луганської групи" Партії регіонів і Сергію Тігіпку. Перед ними стоять найскладніші й найменш популярні завдання: проведення пенсійної реформи та корекції трудового законодавства, реформування житлово-комунального господарства. У більш вигідному становищі опинилася група Рината Ахметова, що втратила лише міністра молоді та спорту Равіля Сафіулліна, але яка отримала розширення повноважень віце-прем'єра Бориса Колесникова. Крім того, посилилися повноваження заступника голови адміністрації Ірини Акімової у зв'язку з розширенням впливу самої президентської канцелярії.
Як свідчать джерела в адміністрації президента, при проведенні нинішніх структурних змін в уряді не ставилися завдання розстановки конкретних людей. Саме тому в Кабінеті Миколи Азарова залишилися міністри, яким пророкували звільнення.
"Їх перебування на посадах - явище тимчасове. Після проведення глобальних скорочень, з'ясування списку звільнених, незадоволених і непрацевлаштованих, а також після закінчення "кадрової інвентаризації" буде призначено новий уряд", - уточнює співрозмовник з адміністрації президента.
Торжество принципу єдиного начальника
Ще один наслідок "оптимізації центральних органів виконавчої влади" - у неухильному зростанні впливу президентської адміністрації. Якщо за часів Леоніда Кравчука та в перші роки правління Леоніда Кучми адміністрація глави держави виконувала роль канцелярії, то зараз швидко перетворюється на другий уряд.
Це відбувається внаслідок розширення кадрових повноважень самого президента. На початку жовтня Верховна Рада прийняла новий закон про Кабінет міністрів. Він відповідав вимогам Конституції 1996 року і дозволяв главі держави визначати кадровий склад Кабміну, звільняти прем'єра і генпрокурора без участі парламенту. Потім своїм указом від 9 грудня Янукович скасував урядові комітети, які були підпорядковані міністерствам. Їм на зміну прийшли вищі органи виконавчої влади - інспекції, служби та адміністрації. У них вже інший правовий статус, незалежний від міністерств. А їх керівників призначає не глава профільного відомства, а безпосередньо президент, який відтепер контролює всю систему виконавчої влади без посередництва уряду.
Якщо ще врахувати, що Віктор Янукович вибудовує свою специфічну систему відносин з представниками місцевого самоврядування - мерами (найяскравіший приклад - історія столичного градоначальника Леоніда Черновецького) та місцевими радами, то можна зробити остаточний висновок про швидкість і масштаби процесу концентрації влади в руках глави української держави.
Ціна економії
На тлі такого масштабного перерозподілу політичних повноважень у системі виконавчої влади запевнення ініціаторів реформи в тому, що одним з її наслідків буде скорочення бюджетних витрат, опинилися на другому плані.
Конкретна сума економії не фігурує навіть у проекті держбюджету-2011, розробленому Мінфіном і прийнятому минулого тижня в першому читанні. Більше того, видаткова частина цього документа взагалі розрахована без урахування адмінреформи, там прописана стара схема бюджетних розпорядників. Правда, під час останнього засідання Кабінету міністрів глава уряду Азаров доручив розпорядникам переписати проект держбюджету до другого читання з урахуванням адміністративної волі президента.
Про те, скільки вдасться заощадити коштів на реорганізації виконавчої влади, можна судити за непрямими ознаками і заявами перших осіб. За оцінками самого Януковича, в результаті реорганізації органів виконавчої влади та скорочення числа держчиновників економія бюджетних коштів вже в 2011 році складе мільярд гривень. Заощадять на обслуговуванні оптимізованого держапарату і зарплатах чиновників.
"Думаю, реальних розрахунків немає ні в кого, оскільки процес адмінреформи хаотичний. Рахували, як уміли: економія за рахунок скорочення 30 відсотків держслужбовців, плюс зменшення витрат на канцтовари, ремонт техніки, закупівлю столів, стільців та інше", - пояснює появу суми в мільярд гривень заступник голови Комітету ВР з питань бюджету, народний депутат від НУНС Павло Жебрівський.
Опитані фахівці з питань адмінреформи і зовсім сумніваються, що затіяна реорганізація взагалі дозволить зменшити видаткову частину бюджету. Співробітники ліквідованих органів будуть вливатися в міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. У багатьох через додаткове навантаження, "навішене" в результаті скорочення фахівців, автоматично будуть рости посадові оклади.
"Я вже проходив через це під час спроби президента Кучми провести адмінреформу в 1999 році, коли працював у Міністерстві екології та природних ресурсів. Через цю реформу майже рік міністерство було паралізоване. Тоді не просто помінялися вивіски відомств, змінився їх статус. Реорганізація міністерства на практиці закінчується затвердженням нової структури, нового положення про міністерство, зміною приміщень і функцій. Однак держвидатки лише зросли", - розповів колишній заступник міністра праці та соціальної політики Павло Розенко.
На практиці з держорганів насамперед скоротять держслужбовців-пенсіонерів. Їх, згідно з трудовим законодавством, спочатку попередять про звільнення, а потім звільнять від займаної посади, що займе не менше двох місяців. "Кожному звільненому за скороченням працівнику потрібно виплатити вихідну допомогу. Чиновники, які не досягли пенсійного віку, не знайшовши роботи, підуть реєструватися до Центру зайнятості і протягом року будуть отримувати допомогу в розмірі своєї заробітної плати. Це додаткове навантаження на бюджет", - говорить Розенко.
Крім того, в багатьох міністерствах структурна реорганізація ілюзорна, що також нівелює заявлені плани економії. Наприклад, в рамках адмінреформи соціально-трудових відомств апарат і статус деяких органів лише розширюються, що вимагає додаткового фінансування.
"Візьмемо, приміром, новостворену службу з питань ветеранів і інвалідів. Це відомство сформувалося в результаті реорганізації Державного комітету у справах ветеранів, до того ж на нього поклали функції з реалізації держполітики у сфері соціального захисту інвалідів. Співробітники ліквідованого комітету перебіжать у нову структуру. Зарплатна економія - нуль", - констатує народний депутат від НУНС Ксенія Ляпіна.
Дитя без ока
Віктор Пинзеник, колишній міністр фінансів:
- Скорочення адміністративного апарату, ліквідація держорганів і звільнення бюрократів - безумовний позитив адмінреформи. Чим менше у дитини няньок, тим краще для її виховання. І око ціле.
Інше питання, за якою логікою скорочували ті чи інші відомства. З моєї точки зору, адміністративну реформу треба проводити, виходячи з функціональної доцільності відомств. Від цього залежить найменування і кількість відомств, а також користь, яку вони будуть приносити суспільству. Цю реформу варто було б почати з перерозподілу функцій, а потім ліквідувати держоргани. У нашій країні у кожного напряму - від освіти до охорони здоров'я - маса опікунів. А значить, дитя без ока.
Крім того, діяльність всіх органів виконавчої влади, які не є міністерствами, так чи інакше повинні координувати ці міністерства. Ефективний управлінець - той, хто управляє своїм апаратом і має можливість вибирати собі підлеглих, а при необхідності - звільняти їх. В іншому випадку адміністративна реформа закінчиться збільшенням числа чиновників і появою нових державних структур з різноманітними статусами.
Якщо судити про ефективність нинішньої адміністративної реформи в грошовому еквіваленті, то істотної економії вона поки що не дасть. Хоча деякі позитивні результати все-таки є. Наприклад, сума заощаджених на адмінреформи коштів у проекті держбюджету-2011 становить 2,6 мільярда гривень на наступний рік. При цьому лише незначна економія досягається за рахунок зменшення витрат на заробітну плату чиновникам. Однак ефект економії нівелюється додатковим навантаженням на бюджет, пов'язаним зі звільненнями. Адже колишнім чиновникам доведеться виплачувати вихідну допомогу. До того ж треба врахувати, що звільнять їх не відразу, а через деякий час. Тож ефект буде помітний лише в 2012-му.
Приклад сумбурності
Анатолій Ткачук, директор з науки і розвитку Інституту громадянського суспільства, колишній заступник міністра регіонального розвитку та будівництва:
- Перший етап адміністративної реформи не дуже логічний. Реформа позбавлена мети. Раніше, коли мова йшла про адміністративну реформу, ми говорили про необхідність відокремити органи, де приймаються політичні рішення, від виконавчих і контролюючих органів.
Ці проекти реформ були розроблені багато років тому. Кожен рік вони уточнювалися, а в результаті ми отримали змішаний варіант реформи. Взяти, приміром, Міністерство енергетики та вугільної промисловості. Енергетика - поняття всеосяжне, це сфера. А вугільна промисловість - сектор. Ще приклад - Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Регіональний розвиток - дійсно функція держави. Сфера будівництва - точно не міністерська справа, оскільки являє собою технічне регулювання. Сфера житлово-комунального господарства взагалі не належить до компетенції держави, а швидше до сфери відання органів місцевого самоврядування. Як синхронізувати між собою ці сектори - для мене велике питання.
Ще один приклад сумбурності в підході до адмінреформи - новостворене Міністерство економічного розвитку і торгівлі. Після ліквідації Держкомпідприємництва у економічного відомства з'явилися додаткові функції, що ще більше ускладнить роботу цієї структури. Мінекономіки завжди мало проблеми через різноманітність повноважень. Чиновники міністерства надавали дозволи на держзакупівлю, адміністрували сотні державних програм, які взагалі не вимагають втручання. Міністерству ніколи було займатися макроекономікою. Авторам адміністративної реформи варто було звільнити його від зайвих обтяжливих функцій, які не стосуються макроекономіки.
Вдячні й дисципліновані
Віктор Тимощук, заступник голови Центру політико-правових реформ:
- Під час другого етапу адміністративної реформи, розпочатої Януковичем, продовжиться централізація виконавчої влади. З часом важелі влади повністю сконцентруються в адміністрації президента. Надалі ця тенденція призведе до загального нівелювання ролі та місця Кабінету міністрів у владі. На даному етапі нам обіцяють появу нової редакції законів "Про державну службу України" та "Про Кабінет міністрів", що ще більше погіршить ситуацію.
Сьогодні президент неконституційним способом відібрав у Кабміну право призначати заступників міністрів. У майбутньому він доб'ється права призначати керівників другорядних апаратів, що фактично означатиме повне замикання виконавчої влади на главі держави та побудову жорсткої вертикалі, яка якщо і буде ефективною, то в дуже віддаленій перспективі. Все це, у свою чергу, призведе до відсутності будь-якої ініціативи з боку міністерств, зокрема, і Кабміну в цілому.
Гіперболізована роль адміністрації президента - не таке вже й благо. У більшості випадків звичайні держслужбовці міністерств більше дорожать законністю рішення, ніж чиновники, які діють за прямою вказівкою впливового політика, - на знак подяки за службу. Людина, яку призначили за політичною квотою, більш схильна до ризику і корупції.
За інерцією традиції
Віктор Мусіяка, народний депутат України II і IV скликань, один з авторів Конституції України:
- Те, що сьогодні відбувається з владою, я не став би називати адміністративною реформою. Відсутність логіки і цілей завжди збиває з дороги. Нинішній процес я назвав би уніфікацією держорганів і переходом повноважень з підбору і управління кадрами з компетенції міністрів до президента. Останній варіант Конституції надає президенту можливість призначати не лише керівників міністерств, а й їхніх заступників, а також голів другорядних відомств виконавчої влади. Таким чином, глава держави, який формально не є суб'єктом виконавчої влади, підпорядкує собі весь Кабінет міністрів. Крім того, щоб адміністративна реформа виявилася ефективною, необхідно спочатку провести територіальну реформу.
Все це - результат традиції, яка встановилася з перших днів незалежності нашої країни. Українці, слабо розуміючи різницю між ліберальною і ринковою економікою, з головою поринули в процес ринкових реформ. При цьому країна і управлінці мали безліч механізмів нівелювання негативних наслідків цих реформ.
Зараз ми теж діємо за натхненням, точніше, виконуємо умови Міжнародного валютного фонду, що вимагає від уряду зменшити бюджетний дефіцит. Поки я бачу загальну дезорганізацію держави.
Наталія Бабаніна, Світлана Крюкова, Андрій Миселюк
За матеріалами: expert.ua
Поділитися новиною
