930
Багато законів, мало впливу
— Казна та Політика
"Мені сумно повертатися на роботу - Верховна Рада немає шансів на плідну діяльність цієї осені. Без особливої радості також підбиваю підсумки своєї депутатської роботи останніх двох років. Нинішній парламент функціонував з перебоями, без чітких планів засідань і роботи в округах і комітетах. Його роз'єднаність підігрівалася ззовні майбутніми президентськими виборами і постійним протистоянням основних політичних гравців. Парламент виявився нефункціональним на представницькому, контрольному і законодавчому рівнях", - ділиться емоціями зі спеціальним кореспондентом "Експерта" депутат Верховної Ради III-VI скликань Тарас Чорновіл.
V сесія Верховної Ради шостого скликання - це останній робочий період парламенту перед президентськими виборами. "Експерт" вирішив підбити підсумок діяльності депутатів за два роки роботи.
Виняткове представництво
"Представницька функція як базова основа парламентаризму слабко реалізована в парламенті нинішнього скликання. При цьому ніхто не скаже, що БЮТ або Партія регіонів - самозванці, їх вибрав народ. У той же час далеко не кожний виборець має ”свого” депутата або партію в парламенті. Сьогодні на місцях виборці змушені самостійно вирішувати свої проблеми, скаржитися можна тільки мерові, але градоначальників на всіх не вистачить", - говорить депутат ВР III-V скликань Борис Безпалий. Він підкреслює, що пропорційна система виборів нівелювала представницькі функції Ради, в результаті до парламенту потрапили люди в основному з київською пропискою, мало зацікавлені в роботі з регіонами й конкретними виборцями. Щоб вийти з ситуації, парламентські партії закріплюють депутатів за тим або іншим округом, та далеко не всі обранці відповідально ставляться до цього партійного завдання. Людей, які на практиці справді представляють інтереси свого регіону, - одиниці. Як правило, це колишні керівники великих підприємств. А більшість депутатів знає свій округ у найкращому разі з вікна автомобіля.
"Представницька функція залежить не стільки від волі фракції, скільки від совісті окремого депутата. Хоча якщо порівнювати роботу парламентаріїв, які були обрані за округами і за партійними списками до Верховної Ради п'ять років тому, з нинішніми, то їх активність приблизно однакова. Я можу навести десятки прикладів, коли ”окружні” депутати так жодного разу й не з'явилися в окрузі після виборів", - виправдовує колег депутат від БЮТ Сергій Соболєв. Навіть критика з боку партійних лідерів допомагає мало. Якось Віктор Янукович на зборах фракції м'яко дорікнув депутату Нестору Шуфричу що той не супроводжував його в поїздці в Керч (відповідний округ закріплений за цим депутатом) і взагалі не цікавиться справами в цьому регіоні. У відповідь лідер партії почув не обіцянки виправитися, а лайку на адресу однопартійця Сергія Льовочкіна, який не попередив Шуфрича про цей візит.
Нехтування інтересами мешканців периферії виливається в недовіру виборців до діяльності парламенту в цілому. Один із симптомів такої недовіри - ігнорування депутатського корпусу місцевою елітою. Наприклад, запит народного депутата на ім'я прокурора області або губернатора зараз, як правило, залишається без відповіді по суті. Це не дивно: як регіональний чиновник повинен реагувати на запит депутата, за якого особисто ні він, ні його земляки не голосували, і якого він не знає й ніколи не бачив в обличчя? "Якби глави фракцій детальніше вивчали списки кандидатів у депутати на стадії їх формування, а краще зробили їх відкритими й організували конкуренцію на виборчих округах, то потім їм було б не так соромно за своїх однопартійців. В цілому пропорційна система виборів і на рівні Верховної Ради, і особливо на рівні місцевих рад веде до того, що інтереси значної частини виборців і навіть цілих регіонів не представлені у владі", - зазначив глава Центру політико-правових реформ Віктор Тимощук.
Неконтрольовані контролери
На думку Тараса Чорновола, не менш важливу контрольну функцію парламентарії також звели нанівець. Впливати на інші органи влади народні депутати можуть як опосередковано - через комітети, тимчасові слідчі та спеціальні комісії, Рахункову палату, - так і прямо через запити й листи. "Контрольна функція - це в першу чергу здатність парламенту контролювати ефективність діяльності виконавчої влади. На жаль, парламент VI скликання не зміг скористатися цим правом. Вся контрольна робота стала інструментом політичних ігор протиборчих партій", - говорить депутат від БЮТ Дмитро Шлемко. На думку опитаних "Експертом" народних депутатів, у більшості випадків постанова про створення комісії або відправлення депутатського запиту спрямовані, насамперед, на PR-ефект, а не на пошук справедливості або вирішення конкретної проблеми. Таким чином, депутати в найкращому разі зможуть домогтися звільнення того або іншого чиновника, а не усунути недоліки в діяльності влади. Яскравий приклад - робота двох (одна - "за", інша - "проти") нещодавно створених тимчасових комісій парламенту з питань розслідування інциденту за участі міністра внутрішніх справ Юрія Луценка. Створення комісій, по суті, стало завершальним етапом у скандалі з Луценком, після чого в парламенті вщухли розмови про зняття глави МВС із посади.
"Спеціальна комісія - це спосіб контролю опозиції над роботою уряду й більшості. Парламент шостого скликання грішив тим, що через відсутність стабільної більшості такі комісії створювала та сама більшість для розправи із союзниками-опонентами", - відзначає Сергій Соболєв. За підсумками роботи комісій парламент не звільнив жодного міністра, не зміг розслідувати жодної корупційної схеми, не притяг до відповідальності жодного чиновника.
Неефективною виявилася й діяльність уповноваженого ВР з прав людини Ніни Карпачової. Профільний закон надає серйозні функції омбудсмену (у нашому випадку - омбудсвумен). Приміром, об'єктом контролю цього чиновника є робота не тільки всіх посадових і службових осіб органів влади та місцевого самоврядування, але й судів. "Однак це ні про що не говорить. Якщо за кордоном доповідь омбудсмена є сигналом до дії правоохоронних органів, то в Україні до фактів порушень, про які зазначено в його доповіді, взагалі не ставляться серйозно", - підкреслює Віктор Тимощук. На практиці діяльність Карпачової ефективна тільки при захисті прав засуджених і ув'язнених: до неї прислухаються тюремні начальники. Ще вона - гарний канал інформації для ЗМІ щодо справ захисту прав українських моряків, які потрапили в руки піратів.
Більш професійна й системна робота Рахункової палати, що є органом фінансового аудиту. Вона постатейно аналізує виконання урядом держбюджету, хронічно констатуючи кричущі порушення. Однак рік у рік аналітичні записки, підготовлені фахівцями палати, використовуються лише для підготовки публічних виступів і заяв для ЗМІ. Ніхто з чиновників на підставі висновків Рахункової палати у в'язницю не сів.
Всі інші форми парламентського контролю просто не застосовуються на практиці. Зокрема, не працює норма закону про Кабінет міністрів, яка передбачає "годину питань уряду". Депутат має право поставити будь-якому члену уряду питання, на яке останній зобов'язаний дати письмову або усну відповідь. За його підсумками парламент визначається зі своїм ставленням до порушеної проблеми аж до звільнення міністра. Тим часом у Верховній Раді так і не відбулося жодної "години питань уряду", а всі звільнені міністри втратили свої посади з ініціативи прем'єра, а не опозиції. "У Європі час питань до уряду використовується як ефективний інструмент контролю над виконавчою владою. У нас уряд жодного разу так і не вийшов зі звітом до парламенту", - констатує народний депутат від Партії регіонів Олексій Плотніков.
Малоефективно спрацювала й опозиція, хоча два роки тому був створений тіньовий уряд Віктора Януковича. "Опозиційний Кабінет міністрів, незважаючи на гарний задум, проявив повну неефективність: тіньовий уряд мляво готувався до звітів, не оперував грамотною статистикою й зваженими аргументами, не подавав альтернативних урядових законопроектів. Роль тіньового уряду звелася до участі в передачі ”Шустер-LIVE”", - підкреслює Віктор Тимощук. Але й офіційний уряд перестав бути головним ініціатором законопроектів, переклавши цей обов'язок на депутатів з більшості. За даними Лабораторії законодавчих ініціатив, за підсумками 2008 року дві третини законів були прийняті з ініціативи самих депутатів. Уряд зміг провести тільки 33 "свої" закони.
Без керма
За два роки діяльності уряд так і не зміг представити програму дій і переконати депутатів її прийняти. Це могло б зробити роботу Верховної Ради системною.
У неефективності парламенту почасти винен і глава держави. Традиційно президент у своєму щорічному посланні до парламенту повинен задавати тон діяльності ВР. Принаймні, так відбувається в багатьох країнах Європи. І так було в часи президентства Леоніда Кучми. З 1994 по 2005 рік Кучма оприлюднив 12 своїх звертань до парламенту (з них п'ять позачергових), а перше послання "Шляхом радикальних економічних реформ" від 11 жовтня 1994-го визначило порядок денний Верховної Ради аж до літа 1996-го, коли було прийнято Конституцію. За чотири з половиною роки при владі Віктор Ющенко звернувся до парламентаріїв тільки тричі. В 2005-му президент "не встиг" підготувати послання до депутатів, не дочекалися вони його і в 2007-му - через гостру політичну кризу, яка призвела до дочасних парламентських виборів. Звернення зовсім не популярного Ющенко в 2008 і 2009 роках мало хто прочитав.
"Парламент не здатний здійснювати контрольну функцію, оскільки фактично є не владою, а скоріше придатком до неї: всі ключові питання приймаються за стінами Верховної Ради. Керівництво фракцій БЮТ і Партії регіонів - це мажоритарні власники акцій, всі інші депутати - міноритарні акціонери, які ні на що не впливають. Хто при такому розкладі й кого буде контролювати? ”Кнопкодав” - свого партійного лідера? Весь авторитет Ради знищений попередніми скликаннями, депутати яких допустили розпуск парламенту на рівному місці й прийняття виборчого законодавства із закритими списками. Після цього парламент перетворився на хлопчика для биття. Народні депутати, розумні й сильні люди, принижені до ролі ”кнопкодавів”", - обурюється Борис Безпалий.
Законобравці
На щастя, народні депутати поки не перейняли досвід своїх попередників 1992 року й не делегували уряду право прийняття законодавчих актів на час виходу з кризи. Проте насправді саме так і відбувається. Кабінет міністрів найбільш важливі питання намагається вирішити, приймаючи власні постанови, і звертається до парламенту тільки в крайньому випадку, коли не може обійтися без внесення змін до законів. Як правило, всі серйозні законопроекти приймаються в надзвичайному режимі - швидко, за скороченою процедурою, без реального обговорення. Найчастіше роздані депутатам тексти проектів законів ще не встигають охолонути, як виявляються прийнятими. У законодавчій сфері народні обранці беруть кількістю, а не якістю, ініціюючи сотні дрібних законопроектів з одного-двох абзаців, які навіть у випадку прийняття ні на що не впливають.
"Цей парламент за кількістю прийнятих законів не пасе задніх, але якість має бути кращою. Яскравий приклад - ефективність численних антикризових законів, частина з яких прийнята з великим запізненням, частина взагалі не запрацювала", - говорить Борис Безпалий. Колишній парламентарій підкреслює, що на низьку ефективність прийнятих Радою та підписаних президентом законів впливає зміна процедури розгляду й прийняття документів у залі. У ВР шостого скликання устоялася недобра традиція: більшість законів розглядають не поетапно - у першому, другому читаннях і в цілому, - а нахрапом, голосуючи відразу у всіх читаннях для економії часу й сил. Депутати нехтують і постатейною процедурою голосування. Якщо в парламенті IV скликання проект закону, підготовлений до голосування в залі засідань, обговорювали постатейно спочатку в комітеті, а потім і в залі, то практика роботи Ради нинішнього скликання практично відкидає постатейне обговорення й голосування проектів як у залі, так і в комітетах.
Це небезпечна звичка, оскільки лобістам у такий спосіб легше протягувати потрібні їм поправки. "От працює група лобістів, зацікавлена в реінкарнації Тендерної палати. Вони дістають із архівів якийсь непримітний документ, вносять туди кілька виправлень і виносять на голосування під купол. Час від часу депутатам вдається ”ловити” такі сюрпризи, але при авральному голосуванні це неможливо", - розповів "Експертові" глава парламентського комітету з податкової та митної політики Сергій Терьохін. Використовуючи цю процедуру, тендерні лобісти "поховали" закон про товарну біржу, запропонувавши на етапі першого-другого читання внести поправки до 39 законів. Червоною лінією через весь законопроект пройшла ідея всеохоплюючої платної електронної звітності. Документ до останнього моменту був суворою таємницею і в результаті не пройшов процедури узгодження в профільних комітетах. Ще один наслідок поспіху - надмір фактичних, арифметичних і граматичних помилок у вже прийнятих законах. Приміром, депутатам довелося переписувати закони про престижність шахтарської праці й про спеціальну службу зв'язку через помилки, а Віктор Ющенко за минулий рік ветував 46 законів, при цьому більшість вето мало не політичний, а технічний характер.
Дочасне припинення повноважень Ради після обрання нового глави держави стане гідним підсумком діяльності парламенту VI скликання. Та перш ніж нарікати на народних обранців, потрібно зрозуміти: ні керівництво парламенту, ні кожний конкретний депутат, по суті, не винні в неефективності власної роботи. Причина - порочна виборча система. Пропорційна система виборів за закритими списками веде до того, що в країні справді працюють максимум 25 політиків - депутати з першої п'ятірки в кожній з п'яти фракцій. Лише вони можуть вважати, що потрапили до Верховної Ради завдяки своїм здібностям, популярності й харизмі. За великим рахунком, тільки цих депутатів обрав народ. Всі інші - найчастіше нікому не відомі призначенці політичних лідерів, "кнопкодави". Проведення чергових або позачергових виборів до Верховної Ради без кардинальної зміни виборчого законодавства призведе тільки до подальшої деградації українського парламентаризму.
Підсумки дворічної роботи Верховної Ради України VI скликання
Що прийнято
Пакет документів із вступу України до СОТ.
Три антикорупційні закони.
Антикризові закони.
Підвищення акцизів на тютюнову й алкогольну продукцію.
Заборона на зберігання порнографії.
Закон "Про акціонерні товариства".
Закон "Про Кабінет Міністрів України".
Закон про тимчасові слідчі й спеціальні комісії.
Акт про регламент Верховної Ради.
Пакет документів із вступу України до СОТ.
Три антикорупційні закони.
Антикризові закони.
Підвищення акцизів на тютюнову й алкогольну продукцію.
Заборона на зберігання порнографії.
Закон "Про акціонерні товариства".
Закон "Про Кабінет Міністрів України".
Закон про тимчасові слідчі й спеціальні комісії.
Акт про регламент Верховної Ради.
Що не прийнято
Нова редакція Бюджетного кодексу України.
Нова редакція Митного кодексу України.
Закон про податок на нерухомість.
Житлово-комунальний кодекс України.
Закон "Про спрощену систему оподатковування".
Закон "Про єдиний соціальний внесок".
Пакет законопроектів по проведенню судової реформи.
Закон "Про державні закупівлі".
Закони про скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення й про земельний кадастр.
Нова редакція Бюджетного кодексу України.
Нова редакція Митного кодексу України.
Закон про податок на нерухомість.
Житлово-комунальний кодекс України.
Закон "Про спрощену систему оподатковування".
Закон "Про єдиний соціальний внесок".
Пакет законопроектів по проведенню судової реформи.
Закон "Про державні закупівлі".
Закони про скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення й про земельний кадастр.
Світлана Крюкова
За матеріалами: expert.ua
Поділитися новиною
