982
Чи можливий витік із джерела влади?
— Казна та Політика
От дивина! Новий закон про референдум (про необхідність появи якого більше півтора десятка років повторювали всі, кому не лінь) був прийнятий в атмосфері зухвалої буденності. Нехай би такою байдужістю відзначили якийсь пересічний документ, не обтяжений особливо значеннєвим навантаженням. Наприклад, Універсал національної єдності. Але мова-то йшла про один з наріжних каменів вітчизняної правової системи. Про так званий конституційний закон, що регламентує використання інструмента прямого народовладдя.
Колишній профільний акт, ровесник державної незалежності, давно і безнадійно застарів. Значна кількість положень старозавітного Закону УРСР "Про всеукраїнський і місцевий референдуми" грубо суперечили Конституції. Що, по суті, перетворювало будь-яке свято всенародної правотворчості в глибоко нелегітимне діяння.
Покласти край цьому законодавчому неподобству обіцяла когорта політиків найрізноманітніших фасонів. Ющенко, лідер парламентського об'єднання "Наша Україна", ще сім років тому називав модернізацію правил проведення референдуму своїм пріоритетним завданням. Однак по-справжньому рішуча спроба змінити перебіг подій була почата тільки восени 2008-го. 19 вересня минулого року в першому читанні Рада схвалила проект регіонала Олександра Лавриновича.
У той час у стомливих переговорах між ПР і БЮТ намітилося чергове позитивне зрушення. Дотримуючись наставлянь керманичів, підопічні Януковича і Тимошенко досить згуртовано підтримали законотворчість першого віце-спікера. Саме фракції Партії регіонів і Блоку Юлії Тимошенко забезпечили успіх голосування, віддавши за проект Лавриновича відповідно 169 і 116 голосів.
Загальне враження трохи зіпсував бютівець Павло Мовчан, що ризикнув злегка порозмахувати кулаками після бійки. Звертаючись до соратників, ветеран національно-демократичного руху гнівно спитав: "За що ви голосуєте? Це питання, доленосне, навіть не обговорювалося в нас належним чином на фракції, воно виникло раптово, за трибуною…"
Спіч політика став повнобарвною ілюстрацією прозорості сучасної політики. Формальні ідеологічні супротивники з легкістю підперли один одного в стратегічно важливому питанні, яке (зважаючи на все) навіть належним чином не обговорювалося усередині депутатських осередків.
"Референдум - найкоротший шлях руйнування конституційних основ!" - резюмував Мовчан. "Сьогодні створюється більшість для того, щоб ревізувати конституційні основи державного устрою України", - вторив йому нунсівець Юрій Ключковський, автор альтернативного законопроекту, ігнорованого соратниками Юлії Тимошенко і сподвижниками Віктора Януковича.
Втім, незабаром питання створення "ПРиБЮТівської" більшості та ревізії Конституції знову втратили актуальність. Правила організації референдумів мали безпосереднє відношення до великої конституційної гри. Коли в ній настав черговий тайм-аут, у депутатського корпуса прогнозовано зник інтерес до проекту.
Про багатостраждальний документ знову згадали днями, коли інтересанти вкотре майже домовилися. Заслуговує окремого згадування обговорення, що передує вирішальному голосуванню за історичний документ. Воно тривало (увага!) дві хвилини. Протягом цього часу народні обранці довідалися від доповідачки, представниці БЮТ, Ольги Боднар, що (цитуємо): "З 19 вересня практично ніхто з народних депутатів не виявив бажання взяти участь у доопрацюванні, крім п'яти поправок депутата Портнова… Комітетом до другого читання таблиця не підготовлена і не розглядалася в другому читанні комітетом… Будь ласка, визначайтеся залом".
Зал не поставив Боднар жодного питання, після чого оперативно визначився. Так, з легкої руки насамперед БЮТ (138 "за") і ПР (на два голоси менше) проект Лавриновича 5 червня майже перетворився в закон.
Справа лише за візою гаранта. Однак найвищого автографа документ, імовірно, не удостоїться. Тому настільки цінний акт, швидше за все, чекає вето? Чи є шанс на його подолання? Чи виявиться щойно складена інструкція для експлуатації народовладдя предметом розгляду в КС і який ступінь прихильності продемонструють до неї конституційні жерці?
Перш ніж розпочати пошук правдоподібних відповідей на численні питання, відзначу багатозначну деталь. Юний закон, на відміну від свого старезного попередника, присвячений організації та проведенню винятково всенародних опитувань населення. Регіональні свята народовладдя ще чекають своєї черги.
До речі, у світі максимально використовується саме ця форма народної правотворчості. Загальнонаціональні сеанси спілкування влади з народом скоріше виняток, ніж норма. Чому ж у нас місцеві референдуми виявилися обійденими? На те свої причини. Які із численних пояснень виглядають найбільш об'єктивними, судити вам.
Окремі інформовані особи стверджували: закон, що регулює правила проведення місцевих референдумів, навряд чи зібрав би навіть 226 депутатських голосів. У той час як закон про загальнонаціональний плебісцит був двічі підтриманий 333 голосами в першому читанні і 296-а - у другому. Як стверджують прихильники однієї з версій, занадто вже відрізнялися погляди п'яти парламентських фракцій із приводу місцевих віче. Є і гіпотеза жорсткіша: владі (зокрема і законодавчій) місцева правотворчість ні до чого. Тим більше в умовах кризи. А так, немає закону - немає крайових референдумів. Подібний варіант улаштовував усіх.
Сходилася більшість депутатів і ще в одному питанні. Чотири з п'яти фракцій побоювалися, що конституційна реформа імені президента може піти в обхід парламенту. З одного боку, і в БЮТ, і в ПР не занадто високої думки про рішучість Банкової. Там вважали, що Ющенко не насмілиться виходити зі своїм конституційним проектом до народу у випадку відсутності прямої загрози. З іншого боку - і в Тимошенко, і в Януковича вважали: як тільки союз біло-синіх і біло-серцевих набуде реальних обрисів, Віктору Андрійовичу втрачати буде нічого. І він, затиснувши під пахвою нову редакцію Основного Закону, може з переляку кинутися за допомогою до джерела влади. Із приводу рівня популярності В.А. ніхто ніяких ілюзій не мав. Але основою майбутньої коаліції Блоку Юлії Тимошенко і Партії регіонів була нова конституційна реформа, що передбачає обрання глави держави в парламенті. А народу, як відомо, до душі всенародні вибори. Могла виникнути неприємність…
Щоб ніяка випадковість не порушила плани потенційних коаліціантів, було вирішено передбачити нормативну заборону на пряме спілкування президента з народом. Ця заборона вписана в закон про референдум, який необхідно було прийняти якомога раніше. Що й було зроблено. Всенародне опитування в плани не входило.
Зате воно входило у програми. Зокрема, у передвиборну програму БЮТ. У монументальній праці під назвою "Український прорив" так прямо і було записано: "Блок Юлії Тимошенко зобов'язується невідкладно організувати всеукраїнський референдум, на який будуть винесені наступні питання:
1. Чи підтримуєте ви президентську форму правління, за якої Президент України обирається всенародно, є главою держави і очолює уряд?
2. Чи підтримуєте ви президентську форму правління, за якої посада Президента України ліквідується, уряд України призначається і звільняється Верховною Радою України, а прем'єр-міністр є главою держави?"
Передбачалося, що відповіді на ці (і ще п'ять питань) повинні лягти в основу нової редакції Основного Закону. Відштовхуючись від результатів референдуму, спеціально скликаній Конституційній раді потрібно було розробити проект КУ, який після всенародного обговорення виносився на всенародне затвердження.
Але під час руху до головної мети Юлія Володимирівна підхід скоригувала. За особистої участі її фракції Рада схвалила концептуально новий підхід до конституційних референдумів. Проект Лавриновича розрізняв "референдум щодо внесення змін до Конституції" і "референдум щодо схвалення нової редакції Конституції". Призначати перший доручено президентові, другий - парламенту. Однак і в першому, і в другому випадку потрібна попередня підтримка 2/3 депутатського корпуса.
От такий шлагбаум поставили нардепи перед конституційними ініціативами президента. Але Віктор Андрійович, після того як "ширка" померла при пологах, осмілів. І знову заговорив про намір шукати для свого проекту всенародного схвалення. Легко припустити, що гарант відішле назад у Раду закон, що забороняє йому спілкуватися з населенням прямо.
Що стане робити вищий законодавчий орган у випадку застосування вето? Намагатися його подолати. Мабуть, у Раді небагато віднайдеться політиків, яким до серця конституційна інтрига, задумана на Банковій. Навіть серед представників "НУ-НС" такі - рідкість.
Але Ющенко може зробити тонше, запросивши в арбітри Конституційний суд. Справа в тому, що депутати, призначивши себе глашатаями "референдуму зі схвалення нової редакції Конституції", нерівномірно розширили свої повноваження. Згідно з 73-ю і 85-ю статтями Основного Закону, парламент наділений правом призначати лише референдум про зміну території України. Розширюючи власну компетенцію, ВР порушує КУ. Помітимо також, що виразне визначення поняття "нова редакція Конституції" відсутнє. На це судді КС також можуть звернути увагу.
Документ, прийнятий депутатським корпусом 5 червня, містить низку добротних положень і розумних норм. Але поки акт не набув чинності (а отже, має шанс видозмінитися), є сенс поговорити про його недоліки.
Впадає в око розмитість і нечіткість формулювань. Що трохи дивує через педантичність автора, який до того мав удосталь часу для усунення огріхів.
Коли в тексті згадуються укази президента, мова йде то про дату видання, то про дату підписання, то про дату оприлюднення. Із правової точки зору ці терміни - різні речі, і подібне різночитання здатне внести плутанину в процес. Нехай це дрібниці, але дрібниці неприємні і незрозумілі.
5-а стаття документа, де мова йде про плебісцит, на який виноситься питання про зміну території, може бути розглянута як "вільний переклад" Основного Закону. Або навіть як спроба "замаху" на непорушний III розділ Конституції.
13-а стаття зобов'язує президента проголосити референдум з народної ініціативи, якщо таку ідею підтримали три мільйони громадян. Ця вимога вже міститься в Конституції. І нинішній гарант її вже ігнорував. Тим більше дивно, що профільний закон не пропонує ніяких механізмів протидії президентському саботажу.
У законі міститься принципове обмеження: "не допускається проведення всеукраїнського референдуму в один день із виборами в органи державної влади і органи місцевого самоврядування". Зважаючи на все (і це припущення підкріплює системний аналіз III розділу Конституції і низки актів КС), у цей перелік не потрапляють вибори президента. Випадково чи навмисно?
Існує часткове пояснення деяким дивинам, виявленим у тексті. Низка змін могла набути легітимність після внесення змін до Конституції. Та не склалося.
Є в законі про референдум ще одне цікаве і важливе нововведення. Затверджений Радою нормативний акт припускає можливість прийняття (скасування) законів безпосередньо на всеукраїнському референдумі.
Відразу згадується надзвичайно цікаве рішення КС від 16 квітня минулого року. У ньому дійсно записано: "Рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів є остаточним і не вимагає будь-якого затвердження, зокрема Верховною Радою України". Але в тому ж документі зазначено: "Народ як носій суверенітету і єдине джерело влади, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум, може в порядку, який повинен бути визначений Конституцією України (виділене нами) і законами України, приймати закони".
Одним словом, супротивники закону одержали не одну зачіпку.
Відверто кажучи, до питання про "референдумну" законотворчість у світі підходять досить обережно. Хоча переважна більшість європейських конституцій містять норму про народну природу влади. Бельгійське правило "Уся влада виходить від нації" мало чим відрізняється від грецького "Уся влада виходить від народу" або німецького "Уся державна влада виходить від народу". Проте в Німеччині, незважаючи на конституційний реверанс на адресу суверена, на його пряму правотворчість накладена заборона.
Основний закон ФРН, 60-річчя якого республіка з розмахом відзначила днями, заперечує загальнонаціональний референдум як такий. Німецькою конституцією як виняток передбачене тільки всенародне опитування як необхідна умова зміни кордонів тієї або іншої федеральної землі. Німці навіть дещо комплексують, що не можуть всенародно схвалити Лісабонський договір.
Причина подібних обмежень - у складному минулому держави. Одне з гасел, завдяки якому Гітлер прийшов до влади, - повернення до прямого народовладдя. Як стверджують історики, в останні роки існування Веймарської республіки влада трохи ігнорувала форми безпосередньої демократії, захоплюючись виданням надзвичайних декретів. Фюрер, навпаки - вдавався до плебісциту. Заручившись небувалою підтримкою населення, він витребував для себе величезні повноваження (об'єднавши пости рейхспрезидента і рейхсканцлера), приєднав Саар, зайняв демілітаризовану Рейнську зону, анексував Австрію, а також розірвав відносини з Лігою націй. Рівень схвалення населення коливався від 90 до 99,7%.
Референдум може зіграти значну роль у долі ще однієї країни з войовничим минулим - Японії. Ні для кого не секрет, що децентралізація влади в Німеччині, так само, як нейтралітет Австрії і Фінляндії, стали наслідком особливої наполегливості, виявленої після закінчення Другої світової війни державами-переможцями. Конституційно закріплений японський пацифізм має ту ж природу. Під натиском Вашингтона Японія "добровільно" відмовлялася від війни і погрози силою як від засобів вирішення міжнародних суперечок. Сьогодні Токіо заявив про намір скасувати зайво "миролюбну" 9-у статтю конституції. Згідно з повідомленнями преси відповідний референдум (якщо не помиляюся, перший в історії країни) може відбутися в 2011 році. Примітно, що деякі політики вважають: сам факт проведення подібної консультації з народом здатний негативно вплинути як на настрої в суспільстві, так і на ставлення до Японії у світі.
А от Росію, схоже, уже давно не турбує, хто і як на неї подивиться. Історія плебісцитів у РФ - окрема стаття. Приміром, у березні 1992-го в Татарії на референдум було винесено питання: "Чи згодні ви, що Республіка Татарстан - суверенна держава, суб'єкт міжнародного права, що будує свої відносини з Російською Федерацією та іншими республіками, державами на основі рівноправних договорів?". Позитивно відповіли 61,4%. У листопаді того ж року була прийнята конституція республіки, у якій воля народу була повністю врахована. У лютому 1994-го між Казанню і Москвою був підписаний договір про розмежування повноважень. Але в 2004 році під тиском московського Кремля Кремль казанський вилучив з основного закону Татарстану практично всі згадування про суверенітет і міжнародну правосуб'єктність республіки.
А в квітні минулого року, коли наші конституційні судді сперечалися про право народу приймати на референдумі закони, Держдума РФ, по суті, прикрила загальнонаціональні референдуми як такі. Російські законодавці, схваливши поправки до закону "Про референдум", заборонили виносити на всенародне голосування питання, що належать до компетенції федеральних органів влади. Тобто будь-які.
Іти за прикладом сусідів ніхто, упаси боже, не закликає. Але відповідальним особам, яким потрібно унормувати характер всенародної законотворчості, ваш покірний слуга пропонує згадати слова одного із найдотепніших людей свого часу, журналіста і письменника Габріеля Лауба. Свого часу він справедливо відмітив: "Усяка влада дійсно виходить від народу, але при цьому вже ніколи до нього не повертається".
Дуже не хочеться, щоб вона витікала куди не потрібно.
Сергій Рахманін
За матеріалами: Дзеркало Тижня
Поділитися новиною
