925
Андрій Зінченко: Інтерактив з перевіряючими – засаднича потреба бізнесу
— Фондовий ринок
Типову перевірку будь-яким наглядовим органом в Україні можна сміливо назвати стресом для підприємства. Які перспективи переведення цієї ситуації в більш конструктивну площину і чого не вистачає бізнесу для зустрічі з перевіряючими на рівних?
Частина 1
Сьогодні наглядова діяльність держави в бізнес-сфері зазнала істотних змін. Після умовного перепочинку, пов’язаного з умовною і вельми обмеженою забороною на перевірки останніх років, плани перевірок затверджуються на рік вперед (ст. 5, і про них, в т. ч. і спільно з іншими органами, можна дізнатися заздалегідь і онлайн.
Здавалося б – ось вона відносна передбачуваність взаємодії, відсутність необхідності витрачати робочий час і ресурси на прийом різних перевірок протягом року (адже якщо перевіряючих кілька, то їм погоджують одночасну перевірку) та інші зручності. Але ситуація все ще має нюанси, які призводять до масштабних і непродуктивних в широкому сенсі витрат, конфліктів і навіть створюють корупційні ризики.
Так, плановість перевірок в окремих випадках є суто умовною. Наприклад, податкові органи, хоч і зобов’язані планувати свою діяльність на рік вперед, є головним винятком із правила, оскільки тим же наказом Мінфіну №523 їм прямо дозволено абзацом 4 частини 1 вносити зміни в річні плани. Щомісяця, крым січня – це називається коригування і що там з цього приводу пише стаття 77.1 Податкового кодексу, нікого особливо не турбує.
В результаті нерідко зустрічаються ситуації, коли підприємство може в середині грудня отримати поштове повідомлення про те, що в останній робочий день року починається планова перевірка. У 2018 році таке коригування відбулося, наприклад 14 грудня! Я гарантую це посиланням.
Тобто органи на місцях вносять пропозиції щодо коригування річного плану, та на початку місяця такі узгоджуються на центральному рівні, після чого за наказом надсилається повідомлення про планову, але фактично – несподівану податкову перевірку прямо «під ялинку». І головне – формально все законно.
Логіка податківців зрозуміла: заплануй перевірку на січень – і з часу, що перевіряється, випаде цілий період, але чому такі перевірки не планувати в загальному порядку, якщо їх таки збираються проводити – зрозуміло не зовсім. За фактом податкові перевірки сьогодні за бажанням самих податківців можуть бути по суті позаплановими. Це є істотним дискомфортним фактором для бізнесу, особливо враховуючи те, що приклад про початок перевірки в останній робочий день року є реальним.
Але умовна плановість частини перевірок є не головним чинником дискомфорту бізнесу – за останні роки мало якого глабвуха можна цим серйозно налякати. Та й мова у нас йде далеко не тільки про фіскалів.
Більш важливим є інше. Не думаю, що занадто спотворю реальність, якщо констатую, що частина перевірок не піде без встановлених порушень навіть із зразково-показово стерильно-сферичного підприємства у вакуумі. А у випадку з підприємством, яке має тривалу історію, без встановлених порушень піти не вдасться взагалі, бо планомірне вдосконалення нормативного регулювання нерідко встановлює нові вимоги без огляду на об’єктивну реальність.
В частину нових вимог і нормативів підприємства з радянського минулого можуть просто не вкластися (так, наприклад, помітна кількість освітніх установ, відкритих тоді в пристосованих об’єктах нерухомості, з тих чи інших причин не змогли б бути відкриті в такому ж вигляді сьогодні, хоча свого часу відповідали всім вимогам).
Капітально інвестувати в гонитву за новелами адміністрування наважується мало хто, хоча в окремих випадках це має сенс.
Зрештою, акти за результатами перевірок, хоч сьогодні вони і мають бути схожими на чек-листи, можуть виглядати застрашливо. Але вони не завжди вірно відображають реальну дійсність. Ситуацію зі злісними порушниками законодавства винесемо за дужки – боротьбу з ними повинні вести не тільки лінійні перевіряючі, але й правоохоронні органи.
Візьмемо для прикладу умовне законослухняне підприємство, яке має на меті довгострокову роботу і не зацікавлене у втратах від штрафів або інших форм притягнення до відповідальності. Непоодинокими є випадки, коли навіть з такого суб’єкта господарювання недобросовісні перевіряючі не йдуть без таки застрашливого акта, і жодні логічні і головне – законні пояснення і аргументи їх не цікавлять. Позиція таких перевіряючих проста: «ми пишемо, а ви оскаржуйте». Сам акт, звичайно, оскаржити не вийде, але на його основі будуть винесені рішення про застосування санкцій, які доведеться оскаржити вже в суді, а з урахуванням змін до Конституції щодо адвокатської монополії (ст. 131 прим 2), що повноцінно набули чинності, робити це доведеться із залученням професійних юристів, послуги яких будуть коштувати недешево, а сам процес оскарження може бути тривалий. Це, знову таки, витрати фінансові, часові та інші.
Робота з такими перевіряючими зовні може бути схожа на взаємодію з незабутнім дізнавачем Київського ДАІ – В. І. Штулем, який увійшов в історію розвитку виконавчої влади разом з експресивною до ненормативної лексики в тексті заявою громадянина на ім’я міністра МВС у 2003 році. Випадки, звичайно, поодинокі, але ніхто не хотів би, щоб вони почали становити більшість. Примітно, що оскарження дій перевіряючих в судах нерідко завершуються перемогою бізнесу. І тут ми підходимо до другої частини проблеми, винесеної в заголовок.
Частина 2
Вона полягає у відсутності зрозумілої відповідальності перевіряючих за ухвалені ними в ході перевірок рішення. І хоча ст. 3 прямо начебто встановлює відповідальність за шкоду і забороняє планувати санкції, тим не менш звітність самих перевіряючих перед керівництвом йде в знайдених порушеннях і сумах штрафів, керівництво, в свою чергу, доповідає нагору про непримиренну боротьбу з порушниками у вигляді графіків і діаграм, які доводять до громадськості через офіційні інтернет-ресурси, де зниження показників громадськістю сприймається не comme il faut.
При цьому статистики скасувань судами незаконних рішень ніхто зі зрозумілих причин не публікує. Прямого ж аналізу ефективності кожного перевіряючого за показниками рішення виконані/рішення скасовані теж немає. А оскільки немає зрозумілої моделі відповідальності перевіряючих, то і мотивації до розглядів по суті сформованих ситуацій на підприємствах перед перспективою все більш-менш підозріле занести в порушення – немає жодної.
Відомий реальний випадок, коли бригада перевіряючих запідозрила підприємство в мінімізації оподатковуваної бази у зв’язку з відносно низькими цінами на продукцію, що відпускається. Доводи про те, що продаж йде виключно залізничними нормами, а сама залізниця не забезпечує рухомий склад за заявками, внаслідок чого для балансування фінансової ситуації підприємство ситуативно змушене продавати обсягами, які залізниця таки забезпечує, але за ціною, яку покупець замовить, не враховувалися. Хоча фактаж був підтверджений зверненнями на гарячу лінію КМУ і відповідними офіційними відповідями Укрзалізниці.
В іншому випадку перевіряючі звинуватили компанію в тому, що вона купила у третьої сторони товар, який ця сама третя сторона ні в кого не купувала, не видобувала або не змогла показати вхідні документи на нього. Нюанс полягав у тому, що поставка здійснювалася знову ж таки залізницею і в наявності були залізничні накладні, акти зважування та інші документи, які підтверджували, що продавець товар покупцеві фактично поставив. Покупцеві немає різниці, де продавець його взяв – це вже питання до продавця. Тим не менш податківці такі доводи теж не слухали – перевірка зустрічна, у постачальника документів на товар не було, і що приїхало до вас у вагонах ми не знаємо – ви винні.
Природно, що за результатами справи йдуть до адміністративного суду, і там вже ухвалюються остаточні рішення.
Природно, що за результатами справи йдуть до адміністративного суду, і там вже ухвалюються остаточні рішення.
Як показує практика, особливо боятися суду з перевіряючими не варто, оскільки навіть КМУ регулярно програє суди газовому бізнесу, і не які-небудь, а з нагоди встановлення норм споживання газу для всієї країни. І програє КМУ неодноразово, що не може не мотивувати.
Подібна позиція перевіряючих продиктована одним єдиним фактором – дієвого механізму відповідальності за ухвалення незаконних рішень ними немає.
Механізм особистої компенсації збитків органу влади в результаті програшу в суді і стягнень як мінімум сум на юридичну допомогу існує, але на практиці практично слабо застосовується. Як тут не згадати про презумпцію правомірності діяльності суб’єкта господарювання зі ст. 3 Закону Про основи держнагляду зі сфери господарської діяльності, про відшкодування шкоди звідти ж та інші дуже правильні положення, які потребують наповнення практикою, наприклад ст. 56 Конституції.
Формально сьогодні можна домогтися часткового притягнення до відповідальності несумлінного перевіряючого. Для цього всього лише треба, щоб суд (ну або його керівник, що рідко, але зустрічається) визнав його дії або бездіяльність незаконними, рішення вступило в законну силу, після чого потрібно звертатися до безпосереднього керівника винного з вимогою притягнути його до відповідальності. Якщо в результаті судового розгляду позивачу присудять компенсацію судових витрат, то і їх в порядку регресу орган-відповідач може стягнути з конкретного винуватця.
Але на практиці, навіть компенсувавши судові витрати, держорган може винного до відповідальності не притягнути з різних причин – від прямого приховування до халатної нерозторопності – адже притягнення до дисциплінарної відповідальності має строки за трудовим кодексом (ст. 148), і в разі їх пропуску притягнення стає неможливим, а там ще і профспілка кишенькова та інші нюанси. При такому підході можна, звичайно, письмово попросити прокуратуру промотивувати керівництво винного до такого виховного моменту – адже вина буде доведена преюдиціально і прокурору навіть не доведеться розбиратися в суті питання.
На практиці непритягнення до дисциплінарної відповідальності на вимогу прокуратури відбувається нечасто, але відбувається. Та й зняти догану можна дуже швидко. Але навіть сам факт догани мало що вирішує – часто у перевіряючого крім мінімально належних виплат за працю немає ніяких премій, яких би догана могла його позбавити на термін своєї дії. А звільняти за таку дрібницю ніхто нікого не буде. Тобто, по суті, навіть при явному зловживанні перевіряючих притягнути їх до відповідальності юридично довго і відносно малоперспективно в сьогоднішніх умовах. А деякі підприємства взагалі не розглядають таку форму захисту своїх прав через небажання загострювати відносини з наглядом. Перевіряючі це розуміють, і нерідко з-під їх пера виходять дуже одіозні акти зі штрафами і донарахуваннями.
До жодної конструктивної взаємодії бізнесу з наглядом така ситуація не призводить, а скоріше породжує корупційні ризики.
Законослухняний бізнес відчайдушно потребує дієвого механізму відповідальності перевіряючих за свої рішення, і найбільш ефективна форма традиційно є матеріальною. Тоді замість залізобетонного «ми так сказали, а ви оскаржуйте» бізнес отримає елемент інтерактиву. Реальні перспективи заплатити за помилку зі своєї кишені повинні як мінімум замотивувати перевіряючих слухати і чути доводи бізнесу, узагальнювати практику і створювати якийсь однаковий підхід до класифікацій порушень і підходів до їх фіксації, створювати логічне мотивування рішень у разі справжніх порушень.
Зворотним боком впровадження такого механізму матеріальної відповідальності може стати повальна відмова перевіряючих виконувати свої обов’язки перед погрозою кожного суб’єкта перевірки судитися. І це не ефемерна перспектива – впровадження адвокатської монополії зробить судові витрати суттєвішими, а їх реальна компенсація стороною, що програла, практикується вже дуже давно. Тобто перед перспективою витратити більше від заробленого перевіряючі можуть банально звільнятися, що, погодьтеся, теж недобре.
Тому окремою частиною механізму необхідно передбачити і захист працівників нагляду як від власних випадкових помилок, так і від цілеспрямованого юридичного мобінгу суб’єктів перевірки. І зробити це не так вже й складно – страхування професійної відповідальності з виплатою за фактом вмотивованого рішення суду може допомогти знайти вихід з цієї проблеми. Коефіцієнти ризикованості за помилки в минулому і професійний скоринг, аналогічний банківському для позичальників, дозволять плавно ввести людей в русло ефективної роботи, а наявність, наприклад, 10 порушень за певний період підвищить коефіцієнт ризикованості до загороджувального рівня, що, безсумнівно, підвищить робочу дисципліну.
Це дозволить так само виявити несумлінних працівників, які систематично порушують законодавство, та звільнити їх від займаних посад на цілком доведених підставах. Важливо, щоб це не стало шоком. Це буде послідовний процес, до якого з часом виробиться конструктивне ставлення, а сформовані таким чином колективи будуть в ході нагляду конструктивно взаємодіяти з бізнесом, не створюючи зайвих стресових та корупційних ситуацій.
Можливість же конструктивно взаємодіяти з наглядом як мінімум знизить вимушені витрати бізнесу і підвищить ефективність діалогу з державою.
Андрій Зінченко, доктор філософії в галузі економіки, доцент кафедри фінансів Національного університету суднобудування, магістр державного управління (MPA)
За матеріалами: Finance.ua
Поділитися новиною
