Бюджет-2017: чи є надія на економічний розвиток?

Вперше за останні роки проект бюджету подано у терміни, які передбачені Бюджетним кодексом. Це створює умови для широкого обговорення й, як наслідок, якісного опрацювання цього документу. У попередні роки такої можливості у експертного середовища не було: бюджети подавалися й ухвалювалися поспіхом на догоду політичній кон’юнктурі.

Який документ ми отримали від Кабінету міністрів Володимира Гройсмана? Наскільки він відповідає потребам економіки, реаліям сьогодення й очікуванням українців? Наскільки він збалансований?

1. Документ підготовлено у рамках старої економічної моделі, що веде до низьких темпів зростання і збереження низки ризиків.

2. Рівень перерозподілу ВВП через зведений бюджет становитиме майже 34%. Це більше, ніж у попередні роки. Відтак збільшується роль держави в економіці, а також це може свідчити про ймовірність посилення фіскального навантаження на економіку.

Водночас дохідну частину держбюджету-2017 планується збільшити на 17,3%, якщо порівнювати з затвердженим на 2016 р.

3. Заплановане збільшення очікуваних надходжень до бюджету орієнтується на пасивну економічну модель. Їй притаманне зростання частки непрямих податків, які залежать від оборотів та цінових (курсових) параметрів, а не показників якості економіки.

Так, непрямі податки (акцизи, ПДВ, мито) складуть 58,9% надходжень бюджету. Очікування їхнього зростання на 33,8 % (акцизи) та 21,2 % (ПДВ) чітко корелює із прогнозами інфляції та девальвації гривні. Асоційовані з імпортом непрямі податки становитимуть за задумом урядовців 37,5% усього обсягу надходжень до бюджету. А отже значна частина надходжень буде чутливою до курсових коливань.

Зберігається ризикована практика зацікавленості фіскальних органів у зростанні імпорту. Адже це суттєво «вигідніше» для бюджетних надходжень, ніж зростання власного виробництва, а особливо експорту (через зменшення сальдо ПДВ). При цьому доволі обґрунтованим є очікування від зростання надходжень з ПДВ з імпорту на 16,4%. Це напряму пов’язано із збільшенням тиску на митний напрямок ДФС з боку уряду та застосуванням нових заходів контролю. Однак зростання внутрішнього ПДВ на 33,8% може бути, наприклад, пов’язане із боротьбою з конвертаційними центрами, оскільки динаміка внутрішнього обороту так суттєво збільшуватись не буде. При цьому, така боротьба цілком могла би бути проведена уже в цьому році.

4. У збільшення прогнозних надходжень від податку на прибуток підприємств на 22,2%, на наш погляд, обґрунтовано закладається ризик його недовиконання. Крім того може стати проблемою намагання фіскальних органів «рекомендувати» суб’єктам господарювання сплачувати його наперед.

5. Надходження від приватизації плануються на рівні 17,1 млрд грн. Як відомо, Україна «хронічно» недовиконує зазначені показники. Зокрема, у цьому році з 17,1 млрд грн запланованих надходжень від приватизації, реальні надходження склали за 7 місяців лише 58,8 млн грн. Торік – відповідно 17 млрд грн та 151,5 млн грн, у 2014 році – 17 млрд грн та 0,5 млрд грн, у 2013 році – 10,9 млрд грн та 1,5 млрд грн, Таким чином можна прогнозувати низьку ймовірність очікуваного розміру приватизаційних надходжень.

6. Бюджет орієнтується на поступове зниження боргового навантаження на економіку. Урядовці очікують залучити за рахунок запозичень 174,8 млрд гривень. Загальна сума обслуговування та погашення зовнішнього боргу складе 240,9 млрд гривень. Між тим, у структурі запозичень збільшується частка внутрішніх запозичень. Передбачено право уряду збільшувати обсяги запозичень.

Отже існує ризик продовження вилучення відчутної частки потенційного кредитного ресурсу комерційних банків на кредитування уряду. В умовах низької платоспроможності позичальників це може бути виправданим вимушеним заходом. Однак орієнтація на прискорення економічного зростання потребуватиме поступового зниження цієї складової фінансування бюджету. (Для порівняння: планові внутрішні запозичення 2017 р. – 103,9 млрд грн, обсяг банківських кредитів, наданих корпоративному сектору економки, станом на липень 2016 р. – 800,4 млрд грн, сумарний обсяг видатків державного бюджету, передбачений у 2017 р. на економічну діяльність – 54,4 млрд грн) Зважаючи на існуючі ризики недонадходжень від приватизації та їх заміщення державними запозиченнями, можливі понадпланові випуски ОВДП для капіталізації банків та кредитування Фонду гарантування фізичних осіб. Таким чином обсяги державних запозичень та, відповідно, державного боргу, можуть бути значно більшими за планові.

7. Частка видатків на економічну діяльність у поданому проекті бюджету становить лише 6,9%. Загальнодержавні функції та видатки на соціальний захист у 2017 році будуть, як і у попередні роки, залишатимуться лідерами державного фінансування (18% та 21,4%). Але збільшення видатків на загальнодержавні функції може помилково сприйматися, як значне здорожчання утримання державного апарату. Насправді майже 78% витрат за цим напрямом припадає на обслуговування боргу.

8. Видатки на соціальний захист і соціальне забезпечення, освіту, охорону здоров’я та з урахуванням окремих міжбюджетних трансфертів у цих сферах складуть понад 50% державного бюджету. Тобто, на перший погляд, ми маємо соціально орієнтований бюджет. Проте аналіз видатків минулих років й планів засвідчує лише неефективну державну політику у сфері людського розвитку. Найбільший обсяг коштів виділяється за бюджетними програмами: на пенсійне забезпечення (156,2 млрд грн), на виплату субсидій населенню на оплату ЖКГ (53,1 млрд грн), на соціальні виплати малозабезпеченим та людям з інвалідністю (53,9 млрд грн). Відповідно, обмеженим у зведеному бюджеті виявився приріст видатків на фінансування освіти (+7,9%) та охорони здоров’я (+8,2%), що практично дорівнює показнику інфляції.

9. Кошти від реалізації конфіскованого майна, набутого корупційними діями, планується спрямувати на достатньо важливі напрямки: обороноздатності і безпеки держави, підтримки оборонно-промислового комплексу (блиько 3 млрд гривень), фонд регіонального розвитку (5 млрд гривень) та формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад (1 млрд гривень), фінансова підтримка сільгосптоваровиробників – 1,5 млрд гривень.

Проте, враховуючи досвід попередніх років, як і у випадку з приватизаційними надходженнями, розраховувати на те, чого фактично не існує (окремий закон) – марна справа. Приміром, за 7 місяців цього року отримано до державного бюджету лише 78,4 тис. гривень конфіскованих коштів та коштів від реалізації конфіскованого майна із запланованих 7,7 млрд гривень. Отже з огляду на практику значного недоотримання коштів за цією статтею доходів бюджету цілком ймовірно, що у 2017 році не будуть взагалі профінансовані такі важливі напрями.

10. Проект бюджету не містить позитивних зрушень щодо зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування. За прогнозом, власні доходи місцевих бюджетів мають збільшитись приблизно на 18% (27 млрд грн). При цьому міжбюджетні трансферти зростуть на 41 млрд грн (21,0 %).

ВИСНОВОК

Таким чином, проект бюджету-2017 може бути охарактеризований як такий, що розроблений на засадах визнання депресивності економіки. Уряд декларує спроби застосування бюджетних важелів економічного пожвавлення. Проте вони є вельми невпевненими та вже значною мірою залежними від стану економічної кон’юнктури. Очевидна тупиковість постійно зростаючого дотаційного фінансування Пенсійного фонду акцентує увагу на потребі повернення до питання пенсійної реформи та поступової побудови багаторівневої пенсійної системи.

Зростаючі обсяги видатків на виплату субсидій населенню на оплату ЖКГ вимагає переходу до стратегічного вирішення цієї проблеми: започаткування спеціальних програм енергоефективності та модернізації житла, а також посилення уваги до проектів енергоефективності у виробництві та транспортуванні енергії. Однак, щоб ці програми ефективно запрацювали через Фонд енергоефективності (кошти для формування якого пропонуються бюджетом 2017), необхідно, як мінімум, сформувати необхідну нормативну базу ще в поточному році.

Слід також враховувати ризики, пов’язані зі зміщенням завдань щодо фінансування сфер освіти та охорони здоров’я на місцевий рівень. Недостатній рівень кваліфікованості, нестратегічні підходи територіальних громад, вплив регіональних лобістів можуть призвести в таких умовах до погіршення ефективності витрачання коштів та якості надання відповідних послуг.

У той же час, забезпечення якісної та конструктивної співпраці Уряду та Парламенту при підготовці проекту бюджету-2017 до першого та другого читань, може дати можливість врахувати в ньому необхідні додаткові інструменти для стимулювання розвитку.

Ярослав Жаліло, Антоніна Дешко, Маріанна Онуфрик
Інститут суспільно-економічних досліджень