322
Владимир Лавринович: НКЦБФР становится «регулятором-монстром»?
— Фондовый рынок
С 27 апреля 2024 года вступают в силу важные изменения в регулировании фондового рынка (Закон № 3585-ІХ), в частности, в Закон Украины «О государственном регулировании рынков капитала и организованных товарных рынков». Согласно этим изменениям, Национальная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку (Комиссия) становится еще одним органом с функцией расследования правонарушений. Несколько ранее такой же функцией был наделен Антимонопольный комитет Украины.
Ужесточение институциональных полномочий этих регуляторов является частью евроинтеграционного курса Украины, а соответствующие законопроекты были зарегистрированы в Верховной Раде еще в 2021 году. Однако готовы ли участники рынка капиталов и организованных товарных рынков, среди которых и обычные инвесторы в финансовые инструменты, к встречам с Комиссией в новой роли?
«Следственные» полномочия регулятора — это не что-то чрезвычайное. В целом, они согласуются с базовыми принципами Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO), членом которой является Украина. Согласно основному документу IOSCO о целях и принципах регулирования ценных бумаг (Objectives and Principles of securities regulation), которые внедрены более чем в 100 странах, регулятор должен иметь широкие полномочия по инспектированию, расследованию и надзору.
Следовательно, сфера правоприменения Комиссии значительная, ведь она сможет расследовать любые нарушения профильного законодательства, к которому относится законодательство о рынках капитала и организованных товарных рынках, об акционерных обществах, о защите прав потребителей финансовых услуг, о рекламе финансовых инструментов и рынков капитала/организованные товарные рынки.
В то же время вызывает сомнение пропорциональность новых полномочий Комиссии уровню развития и объема фондового рынка Украины. Согласно последнему опубликованному годовому Отчету Комиссии за 2022 год, наиболее типичными правонарушениями на рынках капитала и организованных товарных рынках остались:
— непредоставление, предоставление не в полном объеме информации и/или недостоверной информации;
— неразмещение, размещение не в полном объеме информации и/или недостоверной информации;
— несоблюдение пруденциальных характеристик.
Общее количество рассмотренных Комиссией дел о правонарушениях в период с 2018 по 2022 годы постоянно уменьшалось (в 2018 году — 4185 дел, в 2020 году — 1069 дел, в 2022 году — 381 дел).
Например, один из крупнейших и развитых фондовых рынков — рынок США, где, по информации регулятора SEC (US Securities and exchange commission), который также обладает широкими полномочиями по расследованию, наиболее распространенными нарушениями являются:
— искажение или умолчание важной информации о ценных бумагах,
— манипулирование рыночными ценами на ценные бумаги,
— хищение средств или ценных бумаг клиентов,
— нарушение брокерами-дилерами обязательства по честному отношению к клиентам,
— инсайдерская торговля (нарушение доверительных отношений путем торговли существенной, непубличной информацией о ценной бумаге),
— продажа незарегистрированных ценных бумаг.
Следовательно, общими, пожалуй, для любого фондового рынка являются нарушения, касающиеся предоставления достоверной и полной информации. Но для рассмотрения таких правонарушений следственные функции регулятора не являются критически необходимыми.
С другой стороны, у Комиссии будет возможность и средства продемонстрировать эффективное противодействие нетипичным для нашего рынка нарушениям, как, например, неправомерное раскрытие инсайдерской информации. Профильное законодательство в этой части также расширилось путем внесения соответствующих изменений в Закон Украины «О рынках капитала и организованных товарных рынках».
В целях реализации новых полномочий в составе Комиссии создается институт уполномоченных лиц Комиссии, в частности, вводится новая должность уполномоченного на проведение расследования.
Основанием для проведения расследования является выявление Комиссией или получение ею информации о фактических или потенциальных нарушениях требований профильного законодательства, в том числе через новый для фондового рынка институт информаторов. Такое пространное понимание оснований для инициирования расследования фактически предоставляет Комиссии неограниченные возможности правоприменения. Однако рано говорить о потенциальном давлении на бизнес или безосновательных расследованиях, пока мы не увидим Комиссию в действии.
Также Комиссия может проводить расследование при получении запроса от иностранного регулятора в рамках международного сотрудничества. Такое сотрудничество — явление позитивное, которое предоставит Комиссии полезные возможности для встречных запросов к иностранным регуляторам.
Что может уполномоченный на проведение расследования? Закрепленные в новом законодательстве полномочия действительно впечатляют. Но сразу следует разделить эти полномочия на те, которые Комиссия осуществляет самостоятельно, и те, для которых необходимо получить решение суда.
Уполномоченный на расследование имеет право:
— получать доступ к связанным с расследованием вещам, документам и носителям информации, получению копий документов, информации и письменным объяснениям по требованию уполномоченного,
— останавливать внесение изменений в систему депозитарного учета по ценным бумагам определенного владельца, организовывать и проводить контролируемые услуги,
— проводить, в том числе с использованием видео- и/или аудиофиксации, опросы физических лиц.
Исключительно на основании решения административного суда осуществляется наложение ареста на имущество, в частности, финансовые инструменты и средства, получение доступа к помещениям физических и юридических лиц, приостановка выполнения договоров на рынках капитала и организованных товарных рынках, а также получение доступа к информации об электронных коммуникационных услугах (электронная почта, переписка в телефоне и т. д. ).
Кодекс административного судопроизводства Украины дополнен новыми нормами об особенностях производства по делам по заявлению Комиссии. Если уполномоченные лица Комиссии являются служащими ее центрального офиса, заявления подаются в окружной административный суд по местонахождению Комиссии, если они служащие территориального органа, заявления подаются в окружной административный суд по местонахождению такого территориального органа. Следует отметить, что в настоящее время в Комиссии нет территориальных органов.
Общим для производств по делам по заявлениям Комиссии является то, что суд должен принять решение в течение 96 часов с момента открытия производства по делу, а подача апелляционной жалобы на определение суда не препятствует его исполнению.
Несколько подробнее о действиях Комиссии, подлежащих судебному контролю.
Арест на имущество
Арестом имущества — это временное лишение прав на распоряжение и пользование имуществом, в отношении которого существует совокупность оснований или разумных подозрений считать, что оно является доказательством нарушения профильного законодательства.
Имущество является доказательством, если оно было объектом противоправных действий или было приобретено противоправным путем, или орудием совершения нарушения профильного законодательства, или сохранило на себе следы или содержит сведения о совершении противоправных действий, а также может быть использовано в качестве доказательства факта или обстоятельств, которые устанавливаются в ходе расследования. Наличие указанных обстоятельств доказывается Комиссией при рассмотрении заявления о наложении ареста.
Стоимость имущества, которое предстоит арестовать, должна быть соразмерна размеру ущерба, причиненного правонарушением.
Рассмотрение заявлений об аресте имущества осуществляется с участием Комиссии и лица, в отношении которого подано такое заявление. Неприбытие таких лиц на судебное заседание не препятствует рассмотрению заявления.
В случае удовлетворения заявления о наложении ареста на имущество суд применяет менее обременительный способ ареста имущества. Суд обязан применить такой способ ареста имущества или остановки выполнения договоров на рынках капитала и организованных товарных рынках, который не приведет к остановке или чрезмерному ограничению правомерной предпринимательской деятельности лица, в отношении которого (имущества или обязательств которого) он выносит определение, или других последствий, которые существенно отразятся на интересах третьих лиц.
Остановка исполнения договоров
Остановкой выполнения договоров на рынках капитала и организованных товарных рынках является временный запрет на совершение действий, которые стороны договора — участники рынков капитала или участники товарных спот-рынков обязались совершить на выполнение таких договоров. Такая остановка допускается исключительно на основании недопущения совершения нарушения профильного законодательства или недопущения (уменьшения) негативных последствий такого нарушения.
Заявление о приостановлении исполнения договоров на рынках капитала и организованных товарных рынках подается безотлагательно после вынесения постановления о предварительном приостановлении исполнения договоров на рынках капитала и организованных товарных рынках, но не позднее завершения следующего рабочего дня после вынесения такого постановления.
Суд определением отказывает в открытии производства о приостановлении выполнения договоров на рынках капитала и организованных товарных рынках по заявлению Комиссии, если договор, в отношении которого заявлено требование, не связан с предметом расследования.
Доступ к помещениям
Важно различать случаи доступа к помещениям участника рынка капитала или профессионального участника организованных товарных рынков или доступа к помещениям любого другого юридического или физического лица.
В первом случае уполномоченный на проведение расследования вправе без решения суда вынести постановление о доступе в помещение участника рынков. Право на доступ он получает не менее чем через три рабочих дня со дня, следующего за днем предоставления такого постановления участнику рынков по официальному каналу связи.
Если же речь идет не об участниках рынков капитала, а о любых других физических или юридических лицах, уполномоченный на проведение расследования должен обратиться в административный суд с обоснованием того, что доступ к вещам, документам или информации, которая может в них содержаться, Комиссии невозможно получить без доступа в помещение, где такие вещи или документы находятся.
В то же время, закон предусматривает исключение: Комиссия не может обращаться в суд за получением доступа к помещениям, принадлежащим на праве собственности или праве пользования адвокатам, адвокатским бюро или адвокатским объединениям.
После получения заявления о предоставлении доступа к помещениям физических и юридических лиц суд осуществляет судебный вызов лица, доступ к помещениям которого необходим. Исключение — ситуация, когда Комиссия докажет, что существует реальная угроза сокрытия, повреждения, порчи, уничтожения, преобразования, отчуждения, изменения вещей или документов, которые считаются доказательством совершения расследуемого правонарушения.
Право на доступ к помещениям уполномоченный на расследование имеет исключительно в рабочее время с 9 часов до 18 часов.
Доступ к информации об электронных коммуникационных услугах
Уполномоченный по расследованию может обратиться в административный суд для получения информации из следующих источников:
1). От поставщиков услуг голосовых электронных коммуникаций и/или межличностных услуг электронных коммуникаций — информации, идентифицирующей абонентов, платежные реквизиты, входящие и исходящие сообщения с указанием даты, времени, продолжительности и идентификацией телефонных номеров (номеров национального или международного плана нумерации) полученные и/или на присланные сообщения;
2). От поставщиков услуг доступа в Интернет — информации, идентифицирующей абонентов, платежные реквизиты, срок пользования услугой, тип используемой услуги, сетевые адреса с указанием даты, времени, продолжительности сеанса.
Суд отказывает в удовлетворении заявления о доступе к вышеприведенной информации, если Комиссия не докажет, что информация касается предмета расследования.
Остановка исполнения договоров
Уполномоченный на расследование может обратиться в суд с заявлением о приостановлении выполнения договоров на рынках капитала и организованных товарных рынках на основании вынесенного таким уполномоченным по письменному согласованию с Председателем Комиссии постановления о предварительном приостановлении исполнения договоров на рынках капитала и организованных товарных рынках.
То есть предварительная остановка выполнения договоров принимается сначала самой Комиссией как превентивная мера обеспечения и предшествует обращению в административный суд.
Однако порядок вступления в силу и утраты действия постановлением о предварительном приостановлении исполнения договоров, порядок действий, которые должны быть совершены участниками рынка во исполнение постановления уполномоченного на расследование, устанавливаются Комиссией и на данный момент еще не приняты.
***
Таким образом, перед Комиссией стоит задача эффективной реализации целей, которые IOSCO ставит перед всеми членами-регуляторами: защита инвесторов, обеспечение справедливости, эффективности и прозрачности рынков, снижение системного риска. И за выполнением этой задачи будут наблюдать наши международные партнеры.
В то же время, участникам рынков следует заручиться поддержкой юридических советников на период «испытания» Комиссией нового законодательства, ведь как изменения в профильное законодательство, так и изменения в Кодекс административного судопроизводства полны неясностей и двусмысленностей. Как показывает опыт, ошибки законодательства и злоупотребления государственных органов/регуляторов устраняют преимущественно через судебную практику.
Владимир Лавринович, старший юрист LCF Law Group
По материалам: Finance.ua
Поделиться новостью
