333
Конституція України: життя "важкого підлітка"
— Казна та Політика
Будь-яка подія громадського значення передбачає коментарі, і важливо, щоб ці коментарі не замінювали панегіриками.
“Важкий підліток”
Такою подією було ухвалення Конституції України 28 червня 1996 р. Однак і через двадцять років після цієї дати стан нашого Основного Закону можна визначити як підлітковий, причому маємо справу із так званим “важким підлітком”.
Важким його зробили насамперед “вчителі та вихователі”, тобто влада, покликана його застосовувати, і ми – громадяни, зобов’язані його дотримуватися і виконувати.
У підлітка є можливість дорослішати, але це може відбуватися тільки одночасно з дозріванням вчителів і вихователів. І важливо обійтися без “конвульсій”, які супроводжували життя нашого підлітка, і уникнути потрясінь, які можуть зробити нібито несвоєчасними серйозні розмови про нову Конституцію і про Основний Закон взагалі.
Ухвалення Конституції України 1996 р. ознаменувало завершення етапу розвитку сучасної української держави, що характеризувався збереженням багатьох рудиментів радянської влади в симбіозі з частиною досягнень світового конституціоналізму, і початок нового етапу, який можна умовно позначити невідомо ким сформульованою і повторюваною як заклинання тезою, що “наша Конституція – одна з кращих у Європі”.
Але така оцінка Основного Закону є явним перебільшенням, оскільки рудименти радянської влади присутні і в його тексті, а запозичення зі світового конституціоналізму нерідко компрометуються їх збоченням.
Крім того, ці запозичення можуть не відповідати стану держави, випереджаючи її розвиток. Наприклад, складно співвіднести з дійсністю визначення України як держави соціальної та правової. До показових рудиментів радянської влади віднесено запити народних депутатів, адресатами яких визначено, зокрема, керівників усіх підприємств, включно із приватними, розташованих на території України.
Ці запити, які не мають аналогів в інших державах, відображають гіпертрофоване бачення статусу народного депутата і не узгоджуються з ідеологією парламентаризму.
Наявність у Конституції України 1996 р. таких елементів було обумовлено якістю персонального складу Верховної Ради, що її ухвалила, політичною та ментальною строкатістю цього складу. При цьому в конституціях, ухвалених в інших пострадянських державах, рудиментарних елементів вкрай мало.
Це пояснюється тим, що майже всі вони були ухвалені або переглянуті на передбачуваних за результатами референдумах, а влада, що “пророкувала” ці результати, прагнула таким способом продемонструвати відданість універсальним конституційним цінностям.
Але в політикумі пострадянських держав багато із цих цінностей сприймається виключно як атрибутика, формальне свідоцтво вибору прогресивного напрямку розвитку.
Попри це Конституція України 1996 р. спочатку була стандартним за змістом Основним Законом, ухваленим в межах пострадянського ареалу, який асоціюється з СНД. У 90-ті роки в цьому ареалі навіть сформувався особливий різновид конституцій. У них було зафіксовано форму правління, що імітує прийняту в ряді європейських держав змішану республіканську форму, або, за визначенням французького юриста і політолога М. Дюверже, напівпрезидентську республіку, а також задекларовано широке коло соціально-економічних прав, але з недостатніми гарантіями і без належних соціальних та індивідуальних можливостей (низький рівень правової культури й економічного добробуту) їх реалізації.
Важливо, що імітатори змішаної республіканської форми правління ігнорують існування в державах з реально усталеною цією формою політичної системи стійких традицій демократії та парламентаризму, а також тенденцію до послаблення так званої “президентської влади”.
Відомо, що створену за Конституцією України 1996 р. форму правління характеризують як президентсько-парламентську республіку, а змінену Законом “Про внесення змін до Конституції України”, ухваленим 8 грудня 2004 р., – як парламентсько-президентську. Однак відповідні поняття ніким не визначені та виглядають загальними абстракціями. До того ж вони відволікають увагу від конкретних питань, які можуть і повинні бути чітко регламентовані на конституційному рівні.
Наслідки
Одним із наслідків ухвалення Конституції України 1996 р. було запозичення моделі державної організації, відповідно до якої президент грає роль начальника держави або навіть країни.
Формування цієї моделі почалося ще на попередньому етапі розвитку сучасної української держави та було зумовлено станом суспільства і його політичної системи, існуванням у значної частини населення генома авторитаризму, слабкістю демократичної суспільної традиції.
Не випадково вибір такої моделі мав характер тенденції для більшості пострадянських держав. Відповідне трактування ролі президента “підживлюють” положення про президента-гаранта, що знайшли місце практично в усіх конституціях, ухвалених у пострадянських державах.
Як писав на початку 30-х років минулого століття німецький вчений К. Шмітт, запровадження посади гаранта конституції – найчастіше “ознака критичного конституційного стану”.
У наших умовах критичність такого стану вбачається в існуванні можливості формування авторитарної влади.
Створена відповідно до Конституції України 1996 р. модель державної організації скоригована Законом “Про внесення змін до Конституції України”, ухваленим 8 грудня 2004 р.
Ці зміни мали обмежити в повноваженнях обраного тоді президента і вберегти так звані еліти, що склалися на момент внесення змін, від непередбачуваних і негативних для них дій нової влади.
І нині на підставі зазначеного закону взаємодіють парламент, глава держави і уряд. Відповідні зміни мали і мають в цілому позитивне і навіть прогресивне значення, вони об’єктивно посилюють правові засади парламентаризму і окреслюють компетенцію прем’єр-міністра як реального глави уряду, а не так званого адміністративного прем’єра, як це було за Конституцією України 1996 р.
З іншого боку, багато змін були некоректні за змістом, а сама процедура ухвалення закону від 8 грудня 2004 року була неналежною. Більш того, цим законом було деформовано і розбалансовано виконавчу владу.
Наприклад, порядок призначення міністрів – членів Кабінету міністрів передбачає два варіанти, чого немає в жодній європейській державі. Венеціанська комісія у своєму висновку, оприлюдненому ще в червні 2005 р., зазначила, що відмінність в порядку призначення і зумовлена цим різниця в статусі різних міністрів “викликає занепокоєння щодо єдності Кабінету міністрів і його політики, особливо з огляду на специфічний контекст української системи, де відносини між президентом і прем’єр-міністром можуть стати занадто конкурентними”.
Зайве коментувати ці відносини, що спостерігалися в геть недалекому минулому. Вкрай негативним, але вже майже звичайним, є те, що в пострадянських державах, зокрема в Україні, конституцію і закони нерідко використовують як інструмент “вирішення питань”, які пов’язані з об’єктивним суспільним інтересом.
Із цього приводу одні автори вказують на “підміну стратегії конституційного регулювання суто політичними міркуваннями”.
Інші стверджують, що “недоліком конституційної культури є численні маніпуляції владою конституційним механізмом для досягнення кон’юнктурних політичних цілей”. Додамо – для реалізації особистих амбіцій.
Такі оцінки відповідають нашим реаліям: досить згадати недавні “пригоди” із Законом “Про прокуратуру України”.
При цьому створюється враження, що кількість відповідних підмін і маніпуляцій з часом, як мінімум, не зменшується.
Як зазначалося, ухвалені в пострадянських державах конституції фіксують широке коло соціально-економічних прав, проте з недостатніми гарантіями і відсутністю належних можливостей їх реалізації.
У контексті ліберальної концепції прав і свобод ставиться під сумнів характер соціально-економічних прав, оскільки вони навряд чи можуть бути захищені в суді, хоча в наші дні ця концепція коригується соціальною функцією держави.
Крім того, фіксація соціально-економічних прав служить одним зі свідчень прийняття ідей соціальної держави. У будь-якому випадку, відмова від включення в текст Конституції України 1996 р. положень про соціально-економічні права стала би причиною політичних спекуляцій і звинувачень.
З огляду на це автори її проекту залишили політикам розв’язання проблеми. У висновку Венеціанської комісії про Конституцію України (1997 р.) висловлено розуміння, що “в колишніх соціалістичних державах існує традиція збереження в конституції великої кількості соціальних прав, і суспільство дуже прихильне до цієї традиції”.
Характерно, що в 1996-2016 рр. не було зареєстровано жодного проекту закону про внесення змін до Конституції, який стосувався б розділу “Права, свободи та обов’язки людини і громадянина”.
Але, мабуть, головне – не відбулося істотних змін в сприйнятті держави багатьма громадянами. В значній мірі збереглося притаманне радянському періоду суспільне сприйняття держави як інструмента законного примусу і насильства. Держава вважалася втіленням влади, а тези про народ і народовладдя залишалися виключно гаслами. Зміни в цьому сприйнятті припускають існування самоорганізованого і політично культурного суспільства, і лише завдяки таким змінам можлива справжня демократія.
Динаміка еволюції
Події 2004-го і 2014 рр. продемонстрували брак відповідних якостей у суспільства, що призвело, по суті, до “приватизації” влади. Але динаміка еволюції нашого суспільства вказує на можливість його самоорганізації у відносно близькій перспективі. Не сталося помітних позитивних змін і в правосвідомості більшості тих, хто обіймав чи обіймає державні посади. Їхня поведінка нерідко характеризує своєрідний конституційний нігілізм або навіть цинізм, виявляється в свідомому ігноруванні сенсу положень Основного Закону.
Виразними прикладами служать різноманітні “шедеври” Конституційного суду (останній – рішення від 15 березня 2016 року про тлумаченні конституційного положення “на наступній черговій сесії Верховної Ради”).
Як наслідок, діяльність цього органу негативно відбивається на легітимності Основного Закону і сприймається як шкідлива для нього.
Можна стверджувати, що неналежне тлумачення і застосування Конституції України суб’єктами влади є значно більшою суспільною проблемою, ніж недоліки її змісту. Легітимність вітчизняного Основного Закону страждає і від інших подій в конституційному процесі, що мають конвульсивний характер.
Першим прикладом таких “конвульсій” можна вважати укладення юридично сумнівного Конституційного договору. Указ президента про проведення референдуму з питання ухвалення нової Конституції був не менш сумнівним, хоча і зіграв роль стимулу депутатської активності: через три дні після його нібито видання Конституцію було ухвалено. Практично відразу Л. Кучма заявив, що цей указ “автоматично зник” (!). Конвульсією виглядає і те, що ухвалена 28 червня 1996 р. Конституція України офіційно була опублікована лише на початку другої декади липня. Однак в самій Конституції обумовлено набуття нею чинності з дня ухвалення, звідкіля випливає, що її норми діяли вже два тижні, але ті, кому вони були адресовані, не мали можливості з ними ознайомитися.
Як відомо, безпрецедентним і настільки ж конвульсивним рішенням Конституційного суду від 30 вересня 2010 р. було здійснено своєрідний реверс: Закон “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. визнано неконституційним і таким, що втратив силу. Вважалося, що це призвело до “відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України”.
Не менш проблемним сприймається Закон “Про відновлення дії окремих положень Конституції України” від 21 лютого 2014 р., яким ніби оживлено закон від 8 грудня 2004 р. Цим актом зміни до Конституції України були фактично внесені у невизначений законом спосіб. Є також питання з приводу реальної кількості народних депутатів, які були присутні в залі Верховної Ради на момент голосування за його ухвалення, і тих, хто голосував “за”. Все це зазвичай пояснюють станом, в якому тоді перебувала наша держава.
З цього приводу політично припустимо процитувати сучасного автора А. Шайо: “Ті, хто пише конституцію в революційний час, нерідко не мають на те формальних повноважень”. І хоча було досить часу належним чином легалізувати відповідні зміни, зроблено це не було. Склалася думка, що нова влада не хоче порушувати свій внутрішній баланс, установлений законом від 21 лютого 2014 р.
Очевидно, що “баланс” цей нестійкий, а це об’єктивно передбачає реформування Конституції хоча б щодо самої влади. Фальстартом в такому реформуванні виглядав проект конституційних змін, внесений в червні 2014 р. новообраним главою держави майже відразу після складення ним присяги, і котрий передбачав розширення його повноважень.
Сьогодні про цей проект не згадують, але органічним його продовженням вбачається проект закону про внесення змін до Конституції щодо децентралізації. Таким було і є сьогодні життя нашого “важкого підлітка”, і кардинальні зміни необхідні.
Причому вони не повинні залежати виключно від тих, кого ми називаємо політиками, і не можуть бути зведені тільки до нового конституційного тексту. Уявити такий текст – справа реальних фахівців, тому поза державними інститутами вже розпочалася робота над проектом комплексних конституційних змін, які будуть запропоновані суспільству і прогресивному сегменту політикуму.
Але політики (навіть з урахуванням егоїзму в зв’язку з перспективами досягнення ними влади) не повинні обмежуватися кон’юнктурними заявами про нову Конституцію. Викладене не є проявом наївності автора статті: іншого, по суті, не дано. Інакше буде рух по замкнутому колу, з великою ймовірністю негативних для суспільства наслідків.
Тому на увагу заслуговує ідея конституції як суспільного договору, що має досить давню історію. Існують і сучасні трактування цієї ідеї, але покладене в їхню основу поняття суспільного договору виглядає абстракцією.
До того ж, ухвалені в пострадянських, і не тільки, державах конституції нерідко є плодом непублічних домовленостей між політиками для реалізації інтересів, не обов’язково адекватних інтересам суспільним.
На підтвердження можна згадати політичні ситуації, за яких “коригували” нашу Конституцію. Та й проект її розглядали у Верховній Раді в режимі обміну низки важливих положень. Звідси питання, чи було ухвалення Конституції України 1996 р. укладанням суспільного договору, а внесення в неї змін – уточненням такого договору, є риторичним.
Революція Гідності загострила питання укладення суспільного договору у формі нової Конституції України або оновлення чинної. Однак ще до початку процесу комплексного реформування Основного Закону слід вирішити, що є юридично коректним і політично обґрунтованим – нова редакція або новий Основний Закон. Про можливість ухвалення нової редакції або нової Конституції йдеться в кількох (хоч і неоднозначних) рішеннях Конституційного суду, і це означає, що непереборних правових перешкод для відповідного процесу немає.
При цьому у Верховної Ради немає повноважень ухвалювати нову Конституцію, хоча вона може створити нову редакцію чинної шляхом ухвалення двох законів про внесення в Конституцію змін, одне з яких буде присвячено I, III і XIII розділам, а друге – іншим.
Як висновок: вибір форми ревізії Основного Закону лежить у площині суспільно виваженою доцільності. З одного боку, прийняття нової редакції Основного Закону може означати акцент на спадкоємності, збереженні вже проголошених конституційних цінностей, цілісності державної території, яка існує з моменту незалежності тощо. З іншого боку, ухвалення нового Основного Закону в ідеалі мало б означати новий старт суспільного розвитку і державного будівництва. Але треба не просто проголосити, наприклад, “третю” або “четверту” республіку, а дійсно стартувати.
Про конституцію як суспільний договір можна говорити виключно в контексті порядку її розробки і ухвалення. Якість суспільного договору в новій редакції або нового Основного Закону може і повинен забезпечувати відкритий характер процесу конституційного реформування на всіх його стадіях, створення можливості реальної участі в цьому процесі активних громадян і громадських організацій, досить щира поведінка державних посадових осіб і тих, хто має намір замінити собою цих осіб.
Якість суспільного договору забезпечить затвердження нової редакції або нового Основного Закону на демократичному референдумі. Припустимі розробка і попереднє схвалення нової редакції або нового Основного Закону спеціально обраними Установчими зборами з подальшим затвердженням на референдумі.
Таким чином відповідним актом буде забезпечено найвищий рівень легітимності, проте з різних причин його використання видається не дуже реальним. Як зазначалося, Верховна Рада може створити нову редакцію, але це виглядає ще менш реально, а легітимність цього документа, із цілком зрозумілих причин, може бути вельми відносною. Хочеться вірити, що ідея конституції як суспільного договору та її реалізація будуть, крім іншого, сприяти дорослішанню нашого “підлітка”, а ми отримаємо додаткову передумову для дозрівання як громадянське суспільство.
Володимир Шаповал
За матеріалами: Дзеркало Тижня
Поділитися новиною
