2942
Ірина Щербина: "Дефолт - не зараз"
— Казна та Політика
Запитання: Держказначейство з грудня минулого року блокує всі бюджетні програми місцевого самоврядування, окрім захищених, фактично залишивши органи місцевої влади без коштів. Це стало одним із способів економії грошей для розрахунку по соціальних виплатах. Як можна оцінити такі дії уряду Юлії Тимошенко?
Відповідь: Як безпрецедентний випадок в історії бюджетних відносин в країні. Держава використовує в своїх інтересах механізм єдиного казначейського рахунку, який був створений для захисту коштів державного і місцевих бюджетів, у тому числі в кризовій ситуації. Швидше за все, цілі уряду Тимошенко були благими - утримати ситуацію з бюджетними виплатами. Як я розумію, для цього були переглянуті деякі казначейські інструкції. В результаті кошти місцевих бюджетів без погодження і законних підстав прямують на інші цілі. Не важливо які: якщо в бюджеті рішенням парламенту не передбачені трансферти державі або будь-якому іншому бюджету, то чіпати гроші, тим більше без відома органу місцевого самоврядування, категорично заборонено.
В: До яких наслідків призвів такий підхід?
З: Ми прожили рік в умовах кризи, накопивши колосальні зовнішні і внутрішні борги. "Відкачані" кошти місцевих бюджетів направлені на виплати, які мають здійснюватися з інших бюджетів, у тому числі з державного, - фактично це можна розцінити як додатковий борг держави перед місцевими бюджетами. Кредиторську заборгованість, що виникла внаслідок блокування рахунків, не можна списати: її доведеться фінансувати на фоні традиційно складної ситуації з виконанням бюджету на початку року, посиленою кризовими тенденціями.
В: Глава Рахункової палати Валентин Симоненко заявив, що держбюджет стоїть на межі технічного дефолту: обсяг зобов'язань казначейства більш ніж в 10 разів перевищує розмір вільних коштів. За його даними, на 1 січня ц.р. на єдиному казначейському рахунку було всього 1,7 млрд. грн.
З: До заяв Рахункової палати слід прислухатися, у них є хороший доступ до інформації. З іншого боку, професіонали обережно ставляться до сум зобов'язань, датованих 1 січня. З політичних мотивів такими цифрами можна маніпулювати. Важливо знати графік погашення цих боргів. Все це - ризики завтрашнього дня.
Запитання: Ви прогнозуєте дефолт?
Відповідь: Не зараз. Ще років п'ять Україна зможе розраховуватися по зовнішніх зобов'язаннях, незважаючи на те, що зараз сумарний обсяг боргу складає близько 40% ВВП. А чи настане дефолт пізніше, залежить від багатьох чинників, перш за все від потенціалу будь-якого уряду в управлінні ризиками в середньостроковій перспективі.
З: У чому ж ризик сьогодні?
В: В першу чергу, у відсутності системної роботи на перспективу. Результат - постійне "гасіння пожеж", що свідчить про відсутність у держави стратегічного плану дій хоч би на рік, не кажучи вже про декілька років. У відправленого у відставку Кабміну не було плану виведення країни з кризи, що дуже небезпечно. У суспільстві не мусується питання про непопулярні структурні соціальні реформи, дуже необхідні за умов погіршення бюджетної і демографічної ситуації. Ми створюємо ризики, які проявлять себе до моменту розплати по зовнішніх і внутрішніх боргах кризового періоду. Це поставить нас на межу дефолту. З глобальної точки зору криза - не що інше як початок нового економічного циклу, перерозподіл економічних сфер впливу. А оскільки наша економіка дуже залежна від зовнішніх дій, то її лихоманитиме ще досить довго. Управління бюджетом в звичній манері може привести країну до стану дефолту.
З: Ви пропагуєте ідею програмно-цільового планування бюджету. Який підхід найбільш прийнятний для України: довгостроковий - на період понад 5 років, як в ЄС, або середньостроковий - до 5 років, за прикладом Росії?
В: Я підтримую трирічний бюджет. Наскільки я розумію, Мінфін дотримується аналогічної думки. При сучасних темпах розвитку комп'ютерна техніка за три роки застаріває.
З: В Україні про ПЦМ говорять не перший рік, Мінфін підготував серію відповідних напрацювань, але бюджет як планувався, так і планується за старою схемою. На ваш погляд, чому?
В: Прикро, що Україна має колосальні напрацювання в питаннях адаптації західних підходів ще до 2002 р., коли міністром фінансів був Ігор Мітюков. У 2003 р. росіяни приїхали до нас у гості, послухали наші плани про впровадження цього методу, проглянули напрацювання і елементи програмно-цільового методу в держбюджеті, який ми почали запроваджувати. Захопилися тим, що ми не просто фінансуємо витрати, а під ці статті на рівні держбюджету почали писати програми з цілями і індикаторами майбутніх результатів. Через півроку президент Володимир Путін використовував ці тези в своєму публічному виступі і розпочав у Росії бюджетну реформу. Ми ж залишилися на рівні дискусій: не вистачило політичної волі.
З: Хто з колишніх міністрів фінансів активніше від інших прагнув до переходу на новий метод планування бюджету?
В: Поки навіть криза не змогла змусити політиків вникати в суть бюджету і дивитися на нього не як на набір цифр. Програми пишуться для галочки. Взяти хоч би будь-який звіт з охорони здоров'я: щороку в бюджеті номінально зростають витрати на цю сферу, збільшуються асигнування на боротьбу зі СНІДом, туберкульозом, онкозахворюваннями. Але на цьому фоні нелогічно виглядають статистичні звіти про захворюваність і смертність від цих же хвороб. Тож куди прямують гроші, чому не дають ефекту? Ми не знайдемо відповіді, поки якісно не перебудуємо систему, почавши з етапу планування.
З: Одна з особливостей українського бюджету - сильна централізація. В результаті, коли держбюджет дефіцитний, або його просто немає, страждають в першу чергу регіони. Деякі європейські країни, наприклад Франція, "відв'язали" місцеві бюджети від центрального. Наскільки реально зробити це в нашій країні?
В: Сьогодні це неможливо. Специфіка вітчизняного законодавства в тому, що місцеві бюджети катастрофічно сильно залежать від держбюджету - від дотацій і субвенцій. Значна частина ресурсів акумулюється в держбюджеті і через трансферти перерозподіляється на місця. Близько 80% місцевих бюджетів (всього їх 12,5 тис.) залежні від дотацій: частка дотацій в їхніх надходженнях досягає 50%. Приблизно в третини місцевих бюджетів надходження на 99% складаються з дотацій. Поки не усунемо цю залежність, говорити про фінансову самостійність місцевих бюджетів нереально. Проте систему потрібно змінювати поступово, за принципом "не нашкодь".
З: Як саме?
В: Ідеологічно стратегія бюджетної реформи має вирости із стратегій системних реформ найбільш бюджетомістких галузей: медицина, соцзахист і соцзабезпечення населення. Ще один фундаментальний момент - чітке розуміння адміністративно-територіального устрою як одного з чинників реформи. Необхідне внесення поправок до Бюджетного кодексу, закони про місцеве самоврядування, державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку країни, інші закони. Наступний етап - впровадження програмно-цільового методу на основі середньострокового підходу. Державі слід не дотувати, а дати органам місцевої влади орієнтири ефективності: яких цілей і критеріїв потрібно досягти при витрачанні коштів. Завдяки такому підходу ми отримаємо деяку "матрицю ефективності", що зв'язує технологічними прийомами бюджетування всієї галузі.
З: Ви виступаєте проти механізму прямого фінансування сіл в обхід районів, закладеного у ветованому проекті Бюджетного кодексу. Чому?
В: Рішення ввести в проект Бюджетного кодексу норму про прямий розподіл дотацій по 12,5 тис. сільських і селищних бюджетів - політичний крок. Фіскальної децентралізації, як це сприйняв багато хто, тут немає і близько. Сьогодні кошти, які йдуть з держбюджету до бюджету села, надходять спочатку до бюджету району. А він точно так, як і область, працює за затвердженою Кабміном формулою, на основі закону, що регулює взаємини районного бюджету і бюджетів міст районного підпорядкування, сів і селищ. Чинний алгоритм для району дійсно зручніший, у нього є люфти, за рахунок яких він може комусь дати більше, комусь - менше. Району видніше, ніж міністерству фінансів, якому селу що треба.
З: Ідеологи бюджетної децентралізації, передбаченої в проекті кодексу, навпаки, стверджують, що району якраз не видно. Села часто жебракують, задовольняючись мізерними подачками районів.
В: Це не так. Грошей в селах катастрофічно мало, у тому числі через брак фінансового ресурсу, що розподіляється на їх дотування. Крім того, щоб реалізувати цю ідею, в селах потрібно створити кадровий і технологічний потенціал. А в переважній більшості сіл не можна знайти грамотного фінансиста, який би управляв бюджетом. Сільський бухгалтер працює на півставки, на старому комп'ютері, інколи з рахунками. Де взяти стільки навчених людей і техніку, якби, наприклад, на прямі розрахунки перейшли з 1 січня?
З: Ресурс, наприклад, може звільнитися з районних адміністрацій, які як посередники будуть ліквідовані в разі проведення реформи.
В: Люди, які працюють у фінуправлінні адміністрації і живуть у місті, навряд чи поїдуть працювати в села, особливо віддалені. У самому селі кадрів немає. До того ж апарат районних фінуправлінь і так дуже малий і розрахований на обслуговування районного бюджету, а практично змушений складати за багатьох сільських бухгалтерів плани і звіти.
З: Чом би не розглядати реформу як мотивуючий поштовх для розвитку сіл і створення робочих місць, на чому і акцентують увагу автори проекту?
В: Щоб отримати кадри, їх потрібно навчити. І створення робочих місць за рахунок бюджетних грошей має не лише позитивну сторону. Воно лягає тягарем на плечі платників податків, а ми говоримо про необхідність зниження податкового тягаря.
З: Це не так складно
В: Так міркують мери міст, які більше від інших наполягають на прискореній децентралізації. Але їм не до кінця зрозуміла специфіка сіл. У країні близько 800 міських і обласних бюджетів. Решта 12,5 тис. - сільські і селищні бюджети. Через дефіцит кадрів, техніки на селі районне фінуправління зводить баланс практично кожному другому селу. Інакше кажучи, бухгалтер села - несамостійна фігура. Я вже не кажу про те, що в селі з населенням в 500 людей більшість - бабусі й дідусі з середнім віком 75 років, а сільський голова, м'яко кажучи, не схожий на фінансового менеджера. З точки зору держави чи ефективно збільшувати такий бюджет, передавати його в самостійне управління?
З: А що в цьому поганого? У тій же Польщі діяли спеціальні навчальні програми, у тому числі для людей пенсійного віку.
В: На це знадобляться великі гроші і час. Держава має забезпечити і зарплати, адже в сільській адміністрації повинна працювати не лише бабуся на півставки. На бюджет має працювати декілька бухгалтерів з гідними зарплатами, лише тоді люди поїдуть у село. До державних витрат варто внести і необхідність закупівлі техніки, програмного забезпечення, яке треба підтримувати, а це знову люди і зарплати. На 500 сільських мешканців потрібний хоч би один комп'ютерщик, здатний підтримувати не лише інтернет, але і програмне забезпечення, сумісне з програмою адміністрування бюджету Держказначейства.
З: Тим більше цікаво, скільки робочих місць для молоді!
В: Так, але понад 95% сів дотаційні. Там немає виробництва, а відповідно - надходжень до бюджету. Витрати села лягають на плечі держави у вигляді дотації вирівнювання. У змінах до Бюджетного кодексу закладена норма про передачу 10% податку на прибуток до місцевих бюджетів, і це хороша норма для міст і сіл, які мають виробничий потенціал. Але хто створить прибуток в депресивному селі?
З: То де ж вихід?
В: По-перше, я підтримую ідею децентралізації, але вона має бути ретельно підготовленою, у тому числі кадрово. По-друге, першим кроком перед децентралізацією має стати адмінреформа. У тій же Франції не 12,5 тис., а близько 3 тис. бюджетів разом з Парижем, префектурами і округами. За своєю суттю український і європейський місцеві бюджети мають істотні відмінності. Двадцять будинків і одна церква у Франції - вже місто, але проекти фінансуються з його бюджету дуже вибірково. Зарплату медикам і вчителям як держслужбовцям фінансує держава, бо розвиток освіти і медицини - державні цілі, держава визначає тут стандарти і відповідає за якість послуг. Багата комуна може побудувати комунальну лікарню, але платить зарплату, купує левову частину обладнання держава, а медикаменти надаються через систему медичного страхування. Участь місцевої влади, якщо є гроші, доволі декоративна - клумби з квітами, установка телевізорів тощо. В Україні ж залежність регіонів від центру розбещує: коли село живе на дотацію, сільський голова не має потреби бути ефективним менеджером.
З: Існує декілька шляхів проведення адміністративної реформи: перший - умовно, за Романом Безсмертним, коли в громаді має мешкати не менше 5 тис. ос. Другий - об'єднання довкола економічно активних центрів. Який з них ви вбачаєте ефективнішим?
В: Нагадаю, підхід Безсмертного свого часу підтримала Асоціація міст, яка зараз наполягає на об'єднанні довкола центрів економічної активності, що свідчить про переосмислення цієї проблеми в суспільстві. Другий підхід мені імпонує більше, але за умови прийняття реалістичної програми розвитку регіонів. Проблема в тому, що на всю адмінреформу не вистачить центрів економічного зростання. Ця програма повинна, серед іншого, відповідати на питання, як їх створити.
З: І як же їх створити?
В: Є декілька шляхів. Перший - забезпечення цілеспрямованої трудової міграції. Сьогодні багато людей втратили роботу, тому важливо зрозуміти, як забезпечується міграція і як використовувати працю безробітних. Можна знизити прибутковий податок з громадян в зонах потенційного економічного зростання, але це складніший шлях, хоча широко застосовується в Канаді, США, Словаччині та інших країнах. Ще один шлях: у регіонах, де є потенціал економічної активності і куди можна залучити інвестора, потрібно створити відповідні інфраструктурні умови. Теж непростий шлях, він вимагає системної стратегії для кожного конкретного випадку.
З: Президент Віктор Янукович виступає за надання податкових преференцій за зразком вільних економічних зон і територій пріоритетного розвитку. Ви підтримуєте цей підхід?
В: Він прийнятний. Можливо, варто надавати пільги по податку на прибуток і ПДВ. Ця програма має бути комплексною: умовно кажучи, обумовлювати план дій, наприклад, ми залучаємо інвестора на умовах понижених відрахувань до Пенсійного фонду протягом п'яти років взамін на зобов'язання зі створення робочих місць, навчання робітників на сертифікованих курсах, забезпечення соцпакета для співробітників тощо. Безумовно, при введенні таких преференцій держава буде змушена більше дотувати Пенсійний фонд, але завдяки дотації воно отримає робочі місця, які забезпечать нові надходження до того ж ПФ.
З: Повертаючись до адмінреформи, як ви вважаєте, об'єднання громад має відбуватися на добровільній чи примусовій основі? Асоціація міст виступає за другий варіант.
В: Силоміць ми не об'єднаємо громади, усередині яких присутні різні релігійні і етнічні відносини. Досвід країн, які пішли примусовим шляхом, - через закон, негативний. Часто це призводило до гострих конфліктів на місцях.
З: Яким має бути шлях добровільного об'єднання?
В: Це волевиявлення громадян. Але спершу потрібно розробити концепцію і структуру реформи, а потім за рік або півтора пояснити людям її суть і переконати в її необхідності, пояснити, чому, об'єднавшись ще з двома-трьома громадами, громадянам стане краще, а їхні діти перестануть виїжджати у пошуках роботи. При цьому держава мусить дотримуватися своїх обіцянок і підготуватися до них на рівні бюджету. І ось тут важливий чинник середньострокового бюджетування і програмно-цільового методу.
З: В разі проведення бюджетної реформи яким вам бачиться механізм контролю місцевих бюджетів?
В: Тристороннім: з боку держави, внутрішній (відомчий) і громадський. Для політиків найдієвішим контролем традиційно є громадський.
З: …який в Україні традиційно не працює.
В: Аби змінити ситуацію, потрібен програмно-цільовий метод як на державному, так і на місцевому рівні. Таким чином, держава не просто направить на охорону здоров'я 10 млрд. грн. на рік і купить на ці гроші медикаменти, а спершу озвучить мету витрат, наприклад, зниження захворюваності на 1%. Суспільна мета - через три роки простежити зниження захворюваності. Платник податків, особливо той, якому ця тема близька, відчує свою зацікавленість в цих коштах і свою особисту відповідальність за сплату податків. Він відстежуватиме витрачання цих коштів, можливо навіть вивчатиме звіти казначейства, а потім буде задаватися питанням, чому мети не досягнуто? Зараз держава віддає дотацію вирівнювання місцевим бюджетам і забуває про це. Бюджети говорять, що їм цього мало, а держава не цікавиться, куди пішли ці гроші. Після того, як вони витрачені, контроль доволі примітивний: скільки лампочок закрутили, чи побудували сходи або карниз. Ніхто на ставить питання іншого порядку: навіщо було будувати сходи і купувати лампочки, якщо приміщенням мало хто користується.
Світлана Крюкова, "Експерт-Україна"
За матеріалами: Экономические Известия
Поділитися новиною
