1725
У новий рік без держбюджету. Чим для України відгукнеться...
— Казна та Політика
Бюджет країни на 2010 рік перетворений українською владою і опозицією на інструмент політичного протистояння. Уряд подав до парламенту відверто авантюрний законопроект, сформований на недіючій законодавчій базі, а Верховна Рада замість того, щоб самостійно відкоректувати документ там, де це необхідно, почала займатися соціальним популізмом.
Тим часом, згідно з законодавством, з 1 січня 2010 року необхідно заморожувати соціальні витрати на рівні 2009 р. і припиняти капітальні інвестиції, зокрема в об’єкти Євро-2012. Тільки "завдяки" тому, що нинішній уряд часто ігнорує закони, фінансування ключових статей державних витрат, швидше за все, буде продовжено, але абсолютно очевидно, що така ситуація не є нормальною для цивілізованої, географічно європейської, країни.
Бюджетно-податкові інструменти є найбільш ефективними і дієвими при антикризовій політиці в країнах з перехідною економікою, до яких належить і Україна. Під час нинішньої рецесії уряди більшості країн (у тому числі і економічно розвинених) відклали на другий план соціально-демократичні гасла, і почали розширювати державні інвестиції в економіку, знижуючи податковий тиск на бізнес. Натомість, український політичний істеблішмент весь 2009 рік з’ясовував відносини між собою. Окрім декількох лобістських законів про підтримку окремих сегментів економіки парламент не прийняв жодного корисного законодавчого акту.
Великі надії покладалися на бюджет наступного року, який повинен був стати інструментом стимулювання ділової активності в країні. Сьогодні є достатньо підстав констатувати, що дно падіння української економіки вже досягнуте. Куди актуальнішим питанням тепер є те, коли почнеться відновлення і, перш за все, промисловості. Українська влада чомусь упевнена, що цей процес почнеться сам по собі. Дійсно, динаміка ВВП України тісно залежить від ситуації на міжнародних сировинних ринках (зернових, корисних копалин), а також ринках хімії та металу. Поліпшення кон’юнктури на зовнішніх ринках автоматично пожвавить економіку в країні. Проте, сторічний досвід показує, що відновлення ринків після стількох глибоких обвалів затягується на тривалий період (5-7 років), тому якщо покладатися тільки на зовнішні чинники, то країна може втратити дуже дорогий часовий ресурс.
У зв’язку з цим українській владі варто усвідомити, що без внутрішніх стимулів українська економіка має високі шанси зав’язнути у стадії депресії. Найбільший потенціал стимулювання ділової активності міститься в розширенні внутрішнього ринку, що на даному етапі неможливо досягти без збільшення державних інвестицій в економіку. Уряд цього року декларував, що є прихильником "вливання" у великі інфраструктурні проекти, проте дефіцит фінансових ресурсів не дозволив йому зберегти капітальні інвестиції на торішньому рівні (за десять місяців вони скоротилися в два рази проти аналогічного періоду 2008 року).
Певний прогрес Кабмін обіцяв продемонструвати в законопроекті про державний бюджет наступного року, що в принципі було виконано. Проте, з самого початку бюджетного процесу уряд продемонстрував відвертий нігілізм щодо чинного законодавства. Почалося з того, що уряд цього року знову відмовився подавати до парламенту Бюджетну резолюцію. Натомість, посилаючись на Закон України про "Кабінет Міністрів України", він подає Бюджетну декларацію. На відміну від резолюції, даний документ є набором загальних фраз, не містить ніякої корисної інформації про те, якою буде бюджетна політика наступного року. Примітно, що законопроект про держбюджет на 2010 р. суперечить окремим положенням декларації, хоча, здавалося б, напрями бюджетної політики сформульовані в ній настільки обширно, що будь-яке рішення Кабміну з ними узгоджуватиметься. Це свідчить, що ні прем’єр-міністр, ні в. о. міністра фінансів або взагалі не бачили Бюджетної декларації, або просто забули про неї.
Тим часом, Бюджетний кодекс України зобов’язує уряд подавати до парламенту саме Бюджетну резолюцію, при цьому стаття 4 кодексу чітко встановлює ієрархію бюджетного законодавства. Відповідно до неї, закон про Кабмін не може скасувати положення БКУ.
Другим порушенням (не стільки законодавства, скільки здорового глузду) стала подача законопроекту про бюджет наступного року, розробленого на підставі ветованої нової редакції БКУ. Парламент міг би самостійно прибрати ці норми, але натомість довгий час взагалі відмовлявся ухвалювати будь-яке рішення по бюджету.
Сьогодні вже очевидно, що ні ВРУ, ні КМУ не хочуть працювати над бюджетом. Юлія Володимирівна (Тимошенко - ред.) заявила, що уряд не поспішатиме з внесенням до парламенту допрацьованого бюджету. За її словами, документ може бути прийнятий тільки після президентських виборів - в другій половині лютого 2010 р., разом з новою редакцією Бюджетного кодексу України. При цьому до набуття чинності нового бюджету, за її словами, "як новий, так і старий" кодекси дозволяють за відсутності закону про держбюджет на 2010 р. здійснювати бюджетне фінансування шляхом ухвалення відповідної постанови уряду.
Дійсно, нинішній уряд збудував за два роки перебування при владі таку систему управління держфінансами, що затвердження бюджету для нього не є вкрай необхідним. Згідно з діючим Бюджетним кодексом, якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про державний бюджет України, уряд має право здійснювати витрати на рівні попереднього року, але з низкою важливих обмежень:
1. Щомісячні витрати держбюджету України не можуть перевищувати 1/12 об’єму за попередній бюджетний період;
2. До ухвалення закону про державний бюджет України на поточний бюджетний період здійснювати капітальні витрати забороняється, окрім випадків, пов’язаних з введенням військового або надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.
Крім того, в діючому Бюджетному кодексі є ще кілька важливих обмежень. По-перше, до ухвалення закону про державний бюджет України на поточний бюджетний період запозичення можуть здійснюватися лише з метою погашення основної суми державного боргу. По-друге, до ухвалення закону податки, збори та інші надходження стягуються згідно з законом за торішнім планом.
Якщо дотримуватись чинного законодавства, то Україну взимку чекає соціально-економічна криза. За останній рік захищені статті бюджету були збільшені майже на 20%, а якщо взяти до уваги закон про підвищення соціальних стандартів, то їх зростання оцінюється на 25-28% проти бюджету 2009 р. Очевидно, що 1/12 доходів 2009 року буде недостатньо для того, щоб профінансувати витрати січня 2010 р. При цьому, план за надходженнями до бюджету також залишається на торішньому рівні, що не дозволяє уряду розширити фінансову базу.
І ще один момент. Четверта частина доходів наступного року - запозичення, тому заморожування боргової активності додатково звузить фінансовий ресурс уряду. Враховуючи, що січень сезонно є місяцем найменших податкових надходжень, без права запозичення КМУ у результаті отримає колосальний розрив між доходами і зобов’язаннями. Найбільш небезпечним для України є мораторій на капітальні інвестиції. Неприйняття бюджету фактично зупинить підготовку країни до Євро-2012, яка і без того вибилася з графіка.
Таким чином, якщо дотримуватись чинного законодавства, то ситуація виглядає достатньо складною. Проте, КМУ знайшов власне вирішення цих проблем. По-перше, минулого року був створений Стабілізаційний фонд, куди уряд переніс більшість капітальних витрат. З економічної точки зору, Стабілізаційний фонд - офшор в спеціальному фонді бюджету. Він практично не регламентується чинним законодавством, тому уряд розпоряджається ним в ручному режимі. Діючий Бюджетний кодекс нічого не говорить про те, як витрачатимуться кошти фонду у випадку неприйняття бюджету, тому Кабмін, очевидно, самостійно визначить методологію.
По-друге, уряд ще 29 жовтня 2009 року прийняв постанову №1181 “Про заходи щодо забезпечення виконання Державного бюджету України і місцевих бюджетів у 2010 році”, в якій, по суті, виписано все, що закладалося в бюджеті наступного року. При цьому в ньому зафіксована вимога до деяких адміністраторів "забезпечити виконання доходів на рівні, встановленому проектом закону України про держбюджет наступного року". Іншими словами, уряд своєю постановою вводить норму не закону, а законопроекту, який може бути декілька десятків разів переписаний в робочому порядку. Крім того, достатньо цікаві формулювання "рекомендувати виконати". Зокрема, таким чином для Національної комісії регулювання енергетики встановлений план за надходженнями цільової надбавки і збору за розміщення радіоактивних відходів.
Щодо регулювання прибуткової бази, то уряд ухвалив Державній податковій адміністрації, Державній митній службі та іншим фіскальним органам забезпечити щомісячні надходження до бюджету в об’ємах, встановлених Міністерством фінансів відповідно до показників розпису державного бюджету на відповідний період. Подібна норма, як і багато що з постанови №1181, повністю суперечать діючому Бюджетному кодексу. Володіючи такими повноваженнями, якими наділив себе уряд завдяки постанові, йому закон про держбюджет на 2010 р. непотрібний в принципі.
Таким чином, завдяки правовому нігілізму негативний ефект незатвердження бюджету частково знівелюється. Проте, цей нігілізм сприятиме і зниженню ефективності бюджетної політики. Відсутність відповідальності і право самостійно розпоряджатися державними грошима, незважаючи на закони, призведе до того, що левова частка коштів піде не в тому напрямі, в якому призначалося. А це стимулюватиме не ділову активність, а тіньову економіку та інфляцію.
Олексій Молдован, Центр антикризових досліджень
За матеріалами: УНІАН
Поділитися новиною
